Een collega vroeg mij laatst naar het onderscheid tussen afwegingsruimte en gebruiksruimte. Ik antwoordde dat afwegingsruimte voor decentrale overheden te vergelijken is met de vrijheid van een bakker bij het maken van een taart. Gebruiksruimte gaat over de manier waarop de taart wordt verdeeld als deze klaar is.
Een bakker die aan strikte receptuur is gebonden, levert prima taartjes af, maar wordt nooit een maître patissier. Eind juni was ik op de Schakeldag van Rijkswaterstaat en het programma Aan de slag met de Omgevingswet in Den Bosch. Veel inspirerende presentaties over de Omgevingswet. Van het thuisfront kreeg ik de opdracht om Bossche bollen mee te nemen van Jan de Groot uit de Stationsstraat. We geven bakkers in Nederland eisen mee op het gebied van voedselveiligheid, maar we laten ze gelukkig behoorlijk vrij in de manier waarop ze taarten maken. Zo kan Jan de Groot zijn echte Bossche bollen bakken. Een slimme bakkersketen wil misschien nog een globale instructie meegeven aan zijn bakkers: lekker zoet, of flink veel fruit, of feestelijk. Maar die keten gaat niet zeggen dat de taart drie abrikozen en vijf aardbeien moet bevatten, dat hij aspartaam moet bevatten in plaats van suiker of dat er vijf blauwe vlaggetjes op moeten. Liever globaal dan specifiek.
Van specifieke naar globale instructies, dat is in essentie ook de beweging die we met de Omgevingswet maken. Zo ontstaat meer vrijheid voor de omgevingsplanmaker bij het maken van de taart. De opdracht voor gemeenten luidt bijvoorbeeld: zorg voor een aanvaardbaar niveau van geluid van activiteiten. Dat hoeft niet per se 50 dB(A) op de gevel van de woning te zijn. De binnenstad van Den Bosch is nu eenmaal anders dan het nabijgelegen Sint-Michielsgestel en daar kan een ander geluidniveau bij passen. Daarbij geeft het Rijk wel richting en een harde grens voor het geluid aan de binnenkant van de woning. Maar het laat gemeenten meer vrij in de manier waarop zij dat regelen.
Gebruiksruimte: het verdelen van de taart
Gebruiksruimte gaat niet over de vrijheid van de bakker bij het maken van de taart, maar om de verdeling van de taart. Dat levert vragen op als: mag iedereen een stukje of is hij alleen bedoeld voor kinderen of voor volwassenen? Krijgt iedereen een even groot stuk? Moet er iets overblijven voor laatkomers? Verdelen we vooraf of zien we wel wie er binnenloopt? Moeten de feestgangers eerst hebben ontbeten of mogen ze met een lege maag aanvallen?
De verdeling van gebruiksruimte is van alle tijden, alleen hadden we dat niet altijd door. Onder het huidige recht verdelen we gebruiksruimte namelijk op een nogal versnipperde manier. We wijzen bestemmingen aan via bestemmingsplannen: hier wonen, daar horeca. We nemen losse maatwerkbesluiten. We formuleren vergunningsvoorschriften soms zo dat het lijkt alsof er een recht op vervuiling bestaat. En daarnaast zijn er nog losse verordeningen, bijvoorbeeld voor geur of geluid. Ook op die manier geven we een stukje gebruiksruimte weg. Zonder veel samenhang en zonder overzicht. Dat is in ons kleine, drukbevolkte land eigenlijk van de gekke. Met de stelselvernieuwing van het omgevingsrecht brengen we samenhang aan. Het omgevingsplan wordt het centrale instrument om gebruiksruimte te verdelen.
Hoe wordt gebruiksruimte straks onder de Omgevingswet verdeeld? Ook dat laten we in hoge mate over aan de bakker. De Omgevingswet geeft gemeenten een algemene opdracht om te zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. In het Besluit kwaliteit leefomgeving hebben we bewust geen nadere regels gesteld over de manier waarop de gebruiksruimte verdeeld moet worden. De opgaven verschillen immers per situatie. Wil je een historische binnenstad conserveren? Dan zou ik kiezen voor gedetailleerde functietoedeling en veel beschermende regels. Het realiseren van een gebiedstransitie naar gemengd wonen? Dat leent zich wellicht meer voor een globale functietoedeling, waar de milieurandvoorwaarden de kaders bieden voor initiatieven uit de samenleving. Wil je lokale wateroverlast voorkomen of energietransitie stimuleren? Dat kan met stimuleringsmaatregelen, maar kijk ook wat je met de Omgevingswet kunt. Bijvoorbeeld met geboden in het omgevingsplan. Snelle uitgifte van gronden voor nieuwkomers op een industrieterrein, of omgekeerd, aanpak van gebieden die overbelast zijn door geur van veehouderijen? Die situaties lenen zich meer voor een kavelgewijze verdeling van de gebruiksruimte, al dan niet in combinatie met het instrument van de programmatische aanpak.
Meerdere bakkers in de keuken
Tot slot nog een enkel woord over de bakkers. Het uitgangspunt voor de verdeling van taken en bevoegdheden onder de Omgevingswet is decentraal, tenzij. Dat zorgt ervoor dat gemeenten in veel gevallen als eerste aan zet zijn om de taart te bakken en te verdelen. Dat neemt niet weg dat walmen uit de ene gemeentelijke keuken van invloed zijn op het resultaat in de andere keuken. Rekening houden met elkaar, en waar nodig afstemmen is dan ook het motto. De grote banketten laten zich echter het beste bakken en verdelen door over de gemeentegrenzen heen te kijken. Gemeenten kunnen dan ook gezamenlijk een omgevingsplan vaststellen.
Mochten gemeenten er niet goed uitkomen, dan vervult de provincie de rol van chef-kok. Let op: het is niet toegestaan om op een Gordon Ramsey-achtige manier met de souschefs om te gaan! Voor het handelen van de provincie geldt de spelregel om niet meer te sturen dan nodig is. Deze spelregel is scherper geformuleerd dan nu onder de Wet ruimtelijke ordening. Dat betekent eerst overleg voeren (veel koffiedrinken en indien nodig een borrel). Pas daarna, als er sprake is van provinciaal belang: instructies geven over de te bakken of te verdelen taarten op gemeentelijk niveau. En pas in laatste instantie, zelf de taart bakken met rechtstreeks werkende regels in de omgevingsverordening. Deze werkwijze is niet alleen in de Omgevingswet verankerd, maar belangrijker, ook op bestuurlijk niveau afgesproken.
Kortom, of je nu standaard cupcakes wilt bakken of culinaire aspiraties hebt. Of je nu de rol van traditionele chef wilt spelen of alle stakeholders uitnodigt voor een interactief kookcafé. Het kan allemaal. Bedenk vooraf voor wie je bakt, en hoe je dat wilt doen. En hou een beetje rekening met de buren.
Eet smakelijk!
