Hierbij bied ik u mijn Reactie aan op het Verslag van een Schriftelijk Overleg over het Ontwerpbesluit tot wijziging van het besluit milieueffectrapportage (implementatie herziening mer-richtlijn)(Kamerstuk 29383, nr. 276).
Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit milieueffectrapportage (implementatie herziening mer-richtlijn)(Kamerstuk 29383, nr. 276) (ons kenmerk Reactie van de bewindspersoon: IENM/BSK-2017/27125)
Verslag van een schriftelijk overleg
II Reactie van de bewindspersoon
Inleiding
Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen en opmerkingen inzake het voorliggende ontwerpbesluit. Ik dank de verschillende fracties voor de aandacht die zij aan het ontwerpbesluit hebben besteed. In het navolgende ga ik in op de vragen en opmerkingen, waarbij ik de volgorde van het verslag aanhoud.
Algemeen
De leden van de VVD-fractie vragen welke landen binnen de EU al zijn overgegaan tot implementatie van Richtlijn 2014/52/EU en Richtlijn 2011/92/EU. Ik kan u melden dat de Richtlijn 2011/92/EU in alle lidstaten is geïmplementeerd. Richtlijn 2014/52/EU tot wijziging van Richtlijn 2011/92/EU (hierna: wijzigingsrichtlijn mer) is al door Polen en Denemarken volledig en door Frankrijk, Letland, Litouwen en Hongarije deels in de nationale regelgeving geïmplementeerd. De overige lidstaten zijn bezig met de herziening van de nationale regelgeving en streven ernaar om de wijzigingsrichtlijn mer uiterlijk op 16 mei 2017 (de implementatietermijn van de wijzigingsrichtlijn) te implementeren.
Op de vraag van de leden van de VVD-fractie waar precies de bevoegdheden en verplichtingen van enerzijds de initiatiefnemer en anderzijds het bevoegde gezag liggen bij de mer-beoordeling kan ik antwoorden dat de initiatiefnemer verplicht is om aan het bevoegd gezag alle informatie te leveren die het bevoegd gezag nodig heeft om tot een mer-beoordeling te komen. Het bevoegd gezag moet bij de mer-beoordeling de vraag beantwoorden of er een kans is op aanzienlijke negatieve milieugevolgen van de voorgenomen activiteit. Als de initiatiefnemer (na in de gelegenheid gesteld te zijn tot aanvulling) volgens het bevoegd gezag niet de gevraagde informatie aanlevert dan moet het bevoegd gezag weigeren om een vergunningaanvraag in behandeling te nemen. Het bevoegd gezag is verplicht om de initiatiefnemer over de uitkomst van de mer-beoordeling te informeren. Als het bevoegd gezag oordeelt dat er aanzienlijke milieugevolgen kunnen zijn, dan zal de initiatiefnemer een MER moeten opstellen.
De leden van de VVD-fractie vragen om een nadere uitleg van de zin Het bevoegd gezag moet ook rekening houden met andere relevante informatie (andere controles of beoordelingen). Met de woorden controles en beoordelingen, die letterlijk zijn overgenomen uit de wijzigingsrichtlijn mer, wordt bedoeld dat het bevoegd gezag - ingeval van een uitbreiding of wijziging van een bestaande activiteit - bij de mer-beoordeling bijvoorbeeld informatie uit eerdere vergunningsprocedures moet gebruiken zoals een MER of een mer-beoordeling evenals bijvoorbeeld voor zover van toepassing - informatie uit het toezicht op de naleving en eventueel de handhaving van een vergunning voor een bestaande activiteit. Ook moet het bevoegd gezag, voor zover relevant, rekening houden met informatie verkregen uit andere beoordelingen van de effecten van een voorgenomen project op het milieu op grond van andere milieuwetgeving van de Unie dan de mer-richtlijn. Bijvoorbeeld de passende beoordeling op grond van de Habitatrichtlijn of beoordelingen op basis van de Kaderrichtlijn water of de Richtlijn industriële emissies.
De leden van de VVD-fractie vragen of de wijziging van categorie D 32.5 alleen een technische wijziging betreft en waarom motoren voor motorvoertuigen nu ook apart worden genoemd.
Ik kan bevestigen dat bij deze categorie slechts sprake is van een technische wijziging. De Engelse versie van de mer-richtlijn is niet aangepast, alleen de vertaling naar de Nederlandse taal is aangepast. Deze eerdere vertaling dateert uit de jaren tachtig van de vorige eeuw en het woord automobiel kan in het huidige spraakgebruik ten onrechte de suggestie wekken dat het alleen om personenautos gaat. Daarom is de vertaling aangepast, de strekking is echter ongewijzigd. Het vervaardigen van motoren van motorvoertuigen is niet een nieuwe categorie, dit wordt nu nog aangeduid als het vervaardigen van automobielmotoren. De administratieve en financiële lasten van deze wijziging zijn nihil.
De leden van de VVD-fractie vragen naar de gevolgen voor de administratieve en financiële lasten van deze wijziging. Voor een uitgebreid antwoord op deze vraag verwijs ik naar paragraaf 6.1 van de nota van toelichting, waar de gevolgen voor regeldruk en bestuurlijke lasten zijn opgenomen.
Samengevat is het antwoord dat de verschillende wijzigingen van het Besluit milieueffectrappor- tage niet leiden tot wijzigingen in regeldruk of bestuurlijke lasten, omdat deze niet leiden tot nieuwe verplichtingen voor bedrijven of overheden waarvan de gevolgen niet eerder in aanmerking zijn genomen.
De leden van de PvdA-fractie vragen een toelichting op de verwachte milieueffecten van dit ontwerpbesluit. Zoals ik in paragraaf 6.2 van de nota van toelichting heb aangegeven dient de milieueffectrapportage ter ondersteuning van de besluitvorming over het wel/niet toestemming verlenen aan een voorgenomen activiteit. De wijzigingen in dit besluit zijn bedoeld om besluitvorming rond de mer-beoordeling te verbeteren. Het ontwerpbesluit heeft daarom geen nadelige gevolgen voor het milieu. Het feit dat er mogelijk een kleiner aantal milieueffectrappor- tages zal plaatsvinden, heeft hier geen invloed op. De wijzigingsrichtlijn mer verplicht het bevoegd gezag om indien de initiatiefnemer deze informatie inbrengt - in de mer-beoordeling rekening te houden met geplande maatregelen en/of (omgevings-)kenmerken van de activiteit om aanzienlijke milieueffecten te vermijden of te voorkómen. Door deze geplande maatregelen en/of kenmerken en hun effecten op het milieu kan het bevoegd gezag mogelijk vaker tot het oordeel komen dat er geen kans is op aanzienlijke negatieve milieueffecten, waardoor het niet nodig is om een MER op te laten stellen door de initiatiefnemer.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe wordt bepaald of een milieueffectrapport nodig is. Deze vraag wordt door het bevoegd gezag beantwoord door de informatie van de initiatiefnemer te beoordelen op de relevante criteria van Bijlage III bij de mer-richtlijn. Deze criteria zijn ingedeeld in drie groepen: kenmerken van de activiteit, plaats van de activiteit en soort en kenmerken van het potentiële effect. De mer-beoordeling vindt per individueel geval plaats.
De leden van de PvdA-fractie hebben ook enkele vragen over het begrip aanzienlijke negatieve milieueffecten. Sinds de eerste mer-richtlijn uit 1985 wordt voor activiteiten als criterium voor het wel/niet moeten opstellen van een MER gehanteerd of er wel/geen kans is op aanzienlijke negatieve milieugevolgen. Zonder de term aanzienlijk zou er voor elke activiteit een mer-plicht ontstaan, omdat elke activiteit wel enkele negatieve milieueffecten heeft. De mer-richtlijn richt zich daarom op mogelijke aanzienlijke milieueffecten van een activiteit. Voor een aantal activiteiten wordt verondersteld dat deze altijd aanzienlijke milieueffecten hebben. Deze activiteiten zijn daarom altijd mer-plichtig. Voor andere activiteiten wordt via een mer-beoordeling bezien of er aanzienlijke milieugevolgen kunnen zijn.
Zoals bij de voorgaande vraag is geantwoord, is de kans op aanzienlijke milieueffecten afhankelijk van vele factoren zoals aard, complexiteit, locatie of de omvang van de activiteit en vindt deze mer-beoordeling per individueel geval plaats. Daarom kan ik in algemene zin geen antwoord geven op de vraag van de leden van de PvdA-fractie waar de grens ligt tussen gewone negatieve milieueffecten en aanzienlijke negatieve milieueffecten. Dit verschilt immers per geval.
Op de vraag van de leden van de PvdA-fractie of er inhoudelijke gevolgen zijn van de wijziging in de regeling omtrent de uitzondering voor defensiedoeleinden, kan ik antwoorden dat richtlijn 2011/92/EU alleen de mogelijkheid bood om deze mer-richtlijn niet van toepassing te verklaren op activiteiten, voor zover die uitsluitend bestemd zijn voor defensiedoeleinden. De wijzigingsrichtlijn mer is in die zin verruimd, dat zij beter rekening houdt met de trend dat steeds vaker sprake is van een gecombineerd militair-civiel gebruik van een bepaalde locatie zoals een haven of luchthaven. Wanneer er sprake is van een activiteit die gedeeltelijk bedoeld is voor defensiedoeleinden en gedeeltelijk voor civiel (mede)gebruik, dan geldt de mogelijkheid om de mer-richtlijn niet van toepassing te verklaren alleen voor de onderdelen die uitsluitend voor defensiedoeleinden zijn. Een voorbeeld is de aanleg van een gecombineerde marinehaven en jachthaven; het is dan mogelijk om de mer-plicht niet van toepassing te laten zijn op die onderdelen en voorzieningen die uitsluitend door de marine gebruikt worden.
In antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie op welke wijze de geplande milieumaatregelen die zijn voorgesteld door de initiatiefnemer door het bevoegd gezag in de vormvrije mer-beoordeling worden getoetst, kan ik aangeven dat het bevoegd gezag zich ervan moet vergewissen dat deze maatregelen daadwerkelijk de beoogde reductie van milieueffecten kunnen realiseren. Het bevoegd gezag kan daarbij bijvoorbeeld net zoals het dat doet bij een vergunningaanvraag - gebruik maken van lijsten met gecertificeerde technieken. Het bevoegd gezag moet in zijn motivering van het (ontwerp- en uiteindelijke) besluit ingaan op de geplande milieumaatregelen en de daarmee beoogde reductie van milieueffecten. Bovendien moet het bevoegd gezag deze geplande maatregelen als een voorschrift aan het besluit verbinden, zodat zeker is dat deze uitgevoerd of toegepast worden.
De leden van de SP-fractie vragen in hoeverre milieueffecten van activiteiten betreffende defensiedoeleinden worden meegewogen in de besluitvorming over deze defensieactiviteiten als de mer-richtlijn hierop niet van toepassing is. Ik kan melden dat er dan geen MER hoeft te worden opgesteld en er geen mer-procedure hoeft te worden gevolgd, maar dat betekent natuurlijk niet dat het bevoegd gezag in de besluitvorming - conform de eisen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - geen evenwichtige afweging hoeft te maken van alle belangen, inclusief het milieubelang. Het nieuwe artikel 7.4 van de Wet milieubeheer kent een zogenaamde kan- bepaling: het bevoegd gezag kan op verzoek of ambtshalve ontheffing verlenen . Dit betekent dat het bevoegd gezag hierover een eigenstandige afweging moet maken en deze afweging ook moet motiveren. Het bevoegd gezag kan ook besluiten geen ontheffing te verlenen.
De leden van de SP-fractie vragen om een nadere toelichting op de wijzingen in de ontheffingsmogelijkheden ten opzichte van de bestaande regelgeving.
De bestaande regelgeving kent voor projecten twee mogelijkheden om een ontheffing voor de project-mer-plicht te krijgen.
De eerste is opgenomen in artikel 7.21 van de Wet milieubeheer en betreft de mogelijkheid voor ontheffing voor gevallen waarin het algemeen belang het onverwijld ondernemen van de activiteit noodzakelijk maakt.
De tweede mogelijkheid is opgenomen in artikel 3 van het Besluit milieueffectrapportage, dat bepaalt dat de regelgeving niet van toepassing is op activiteiten die uitsluitend defensiedoeleinden betreffen.
De ontheffingsmogelijkheden zoals nu opgenomen in het wetsvoorstel, zijn de volgende:
Artikel 7.4:
Ontheffing voor een activiteit of deelactiviteit die uitsluitend bestemd is voor defensiedoeleinden als naar het oordeel van het bevoegd gezag toepassing van die verplichtingen in dat geval nadelige gevolgen heeft voor de defensiedoeleinden.
Ontheffing voor een activiteit die uitsluitend noodzakelijk is vanwege een noodtoestand als bedoeld in de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden, als naar het oordeel van het bevoegd gezag toepassing van die verplichtingen in dat geval nadelige gevolgen heeft voor het bestrijden van de noodtoestand.
Artikel 7.5
Ontheffing voor een activiteit indien de toepassing van de mer-regelgeving nadelige gevolgen heeft voor het doel van de activiteit. Hiervoor gelden daarnaast nog aanvullende voorwaarden, namelijk dat de activiteit geen belangrijke nadelige gevolgen voor een ander land mag hebben en dat wel voldaan moet worden aan de doelstellingen van de mer-richtlijn, zoals het verzamelen van relevante milieu-informatie en inspraak.
De ontheffingsmogelijkheden in het wetsvoorstel zijn dus niet één op één overgenomen van de bestaande regelgeving, maar sluiten nauw aan bij de wijzigingsrichtlijn mer. De verschillen kunnen als volgt worden samengevat:
De ontheffing voor defensiedoeleinden geldt ook voor delen van activiteiten.
De ontheffing voor noodtoestanden geldt zonder aanvullende voorwaarden.
Andere activiteiten kunnen ontheffing aanvragen, maar moeten aan zeer strikte voorwaarden voldoen.
De leden van de SP-fractie vragen om een toelichting hoe deze wijziging van de mer-richtlijn wordt opgenomen in de Omgevingswet.
De wijziging van de mer-richtlijn zal in de Omgevingswet worden opgenomen, zodat bij inwerkingtreding van de Omgevingswet deze nieuwe regels blijven gelden. De benodigde wijzigingen in de Omgevingswet zullen via de Invoeringswet Omgevingswet worden opgenomen. De benodigde wijzigingen in het Omgevingsbesluit zullen via het Invoeringsbesluit Omgevingswet worden opgenomen.
De leden van de SP-fractie vragen of, en zo ja, in hoeverre deze wijziging van de regeling gevolgen heeft op de borging van inspraak en participatie.
Deze wijziging van het Besluit milieueffectrapportage heeft geen effect op de borging van inspraak en participatie met betrekking tot de mer-beoordeling, omdat de borging daarvan is geregeld in de Wet milieubeheer. Nadat de initiatiefnemer alle door het bevoegd gezag gevraagde informatie heeft verstrekt, moet het bevoegd gezag de initiatiefnemer informeren of er wel/niet een MER moet worden opgesteld alvorens de vergunningaanvraag in behandeling kan worden genomen. Het bevoegd gezag moet de uitkomst van de mer-beoordeling (wel/geen MER) motiveren in het ontwerpbesluit over de vergunningaanvraag. Het ontwerpbesluit wordt openbaar gemaakt en alle belanghebbenden worden op dat moment in de gelegenheid gesteld om zienswijzen in te dienen. Op deze wijze voldoet Nederland aan de verplichting van de mer-richtlijn om het zogenaamde screeningsbesluit openbaar te maken. Tijdens de screeningfase is volgens de mer-richtlijn geen formele raadpleging van het publiek vereist.
De leden van de SP-fractie hebben enkele vragen over de wijziging voor de windturbines.
Op de vraag of het klopt dat voor de plaatsing van 1 of 2 windturbines geen mer-verplichtingen gelden, kan ik bevestigend antwoorden. Dit komt omdat de mer-beoordeling geldt voor windparken en een windpark is gedefinieerd als minimaal drie windturbines.
Wie de bevoegdheid heeft voor deze windparken is daarbij echter niet van belang, dus ook windparken die vallen onder de bevoegdheid van provincies of gemeenten worden daaronder begrepen.
De leden van de SP-fractie vragen waarom geen exacte gegevens bekend zijn over windenergie- projecten bij gemeenten en provincies. Dit is mogelijk onzorgvuldig geformuleerd, deze gegevens zijn bij de betreffende gemeenten en provincies wel bekend maar worden niet verzameld tot op nationaal niveau. Verder vragen de leden van de SP-fractie of de overlast voor omwonenden een rol speelt bij de aanwijzing van de mer-plicht voor windturbines. Dat is zeker het geval. De relevante milieueffecten van windturbines, zoals geluid, slagschaduw en landschap zijn tevens de onderwerpen die tot overlast voor omwonenden kunnen leiden.
In antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie hoe de regeling in de mer-richtlijn voor inspraak bij windenergieprojecten is, kan ik antwoorden dat dat niet anders is dan voor andere projecten uit de mer-richtlijn. Dat betekent dat in geval van een mer-plicht het betrokken publiek in de gelegenheid gesteld moet worden om, voordat het besluit genomen wordt, zijn opmerkingen en meningen kenbaar te maken over het te nemen besluit.
Tot slot vragen de leden van de SP-fractie een toelichting op de verhouding tussen milieueffectrapportage en de rijkscoördinatieregeling.
In de rijkscoördinatieregeling worden de verschillende besluiten (vergunningen en ontheffingen) die voor een project nodig zijn tegelijkertijd en in onderling overleg genomen. Het gaat naast vergunningen en ontheffingen vaak ook om een inpassingsplan van het Rijk. Daarvoor wordt vaak een milieueffectrapport opgesteld. De ontwerpbesluiten liggen gebundeld ter inzage, samen met een eventueel milieueffectrapport. In deze periode kan iedereen inspreken. De definitieve besluiten liggen ook gezamenlijk ter inzage, inclusief het eventuele milieueffectrapport.
Op de vraag van de leden van de SP-fractie bij wie de kosten voor een mer en/of MER liggen kan ik antwoorden dat de kosten voor het opstellen van een MER-rapport bij de initiatiefnemer liggen. De kosten van de mer-procedure komen ten laste van het bevoegd gezag. Als het bevoegd gezag bijvoorbeeld een voorlichtingsavond organiseert, zal de initiatiefnemer in de regel wel worden gevraagd om een inbreng en aanwezigheid. Die kosten komen vanzelfsprekend voor eigen rekening van de initiatiefnemer.
Ook willen de leden van de SP-fractie graag weten of er nog steeds sprake is van een onderzoek waarbij ongevraagd ook sprake moet zijn van onderzoek naar de meest milieuvriendelijke oplossing. Met de modernisering van de mer-regelgeving per 1 juli 2010 is de verplichting om in het MER in ieder geval ook een meest milieuvriendelijk alternatief te onderzoeken geschrapt. Sindsdien geldt in de Wet milieubeheer dat de alternatieven die redelijkerwijs voor de activiteit in beschouwing dienen te worden genomen moeten worden beschreven. Alleen die alternatieven hoeven te worden onderzocht en beschreven die voldoen aan de doelstelling van de activiteit en waarvan de milieugevolgen wezenlijk onderscheidend zijn. In het wetsvoorstel is in Onderdeel J voorgesteld de formulering van artikel 7.23, eerste lid, onder d, Wm aan te passen aan de wijzigingsrichtlijn mer. Het luidt nu als volgt: d. een beschrijving van de redelijke alternatieven, die relevant zijn voor de activiteit en de specifieke kenmerken ervan, met opgave van de belangrijkste motieven voor de gekozen optie, in het licht van de milieueffecten van de activiteit.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of in het belang van transparantie naar burgers toe, alsook met het oog op het verhogen van de kwaliteit van de mer-beoordeling, er niet werk moet worden gemaakt van een centrale registratie van de mer-aanvragen en de bijbehorende mer- beoordelingen. De leden vragen of ik de mening deel dat het vandaag de dag niet heel moeilijk is om een dergelijk registratiesysteem op te zetten en dat het goed zou zijn als dit dan ook gebeurt.
Ik begrijp het belang van goede informatievoorziening heel goed. Het opzetten van een apart registratiesysteem voor alleen mer-beoordelingen acht ik niet wenselijk. Om straks de Omgevingswet goed te kunnen laten werken, werk ik aan een Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) voor meer gebruiksgemak, meer inzicht in het omgevingsrecht, en betere en snellere besluitvorming. In het DSO zal stapsgewijs één digitaal loket worden ontwikkeld voor alle aanvragen, meldingen en mededelingen van initiatiefnemers voor het bevoegde gezag. Maar waarschijnlijk pas in een volgende fase, want het is ten opzichte van het huidige dienstverleningsniveau een stap vooruit.
DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU,
mw. drs. M.H. Schultz van Haegen
