Voor beweiden en bemesten is een uitzondering op de vergunningplicht ingevolge de Wet natuurbescherming gemaakt. Is deze uitzondering in overeenstemming met artikel 6 van de Habitatrichtlijn? Deze vraag staat centraal in de tussenuitspraak van de Raad van State van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1260). De Raad van State heeft hierover prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie.
Uitzondering op vergunningplicht
Voor beweiden en bemesten is in de provinciale verordeningen van (in ieder geval) Gelderland en Limburg een categorale uitzondering op de vergunningplicht ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb) opgenomen. Dat betekent dat beweiden en bemesten zijn toegestaan ongeacht de locatie waar dit plaatsvindt en ongeacht de stikstofdepositie die daardoor wordt veroorzaakt.
Als het beweiden en bemesten moeten worden geduid als project, dan moet worden getoetst aan
artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn
. Als het beweiden en bemesten moeten worden geduid als andere handeling, dan moet worden getoetst aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. In de tussenuitspraak is de Raad van State op beide situaties ingegaan.
Europese rechtspraak
Over de vraag of een categorale uitzondering op de vergunningplicht is toegestaan, bestaat veel Europese rechtspraak. Daarvoor verwijs ik naar
deel 5 van mijn blogserie
.
De Raad van State leidt uit de rechtspraak af dat een wettelijke regeling op grond waarvan bepaalde categorieën plannen of projecten zijn toegestaan zonder dat daaraan een beoordeling van de gevolgen voor Natura 2000-gebieden had plaatsgevonden of zou plaatsvinden, niet aanvaardbaar is.
Beweiden en bemesten: toets als zijnde project
Omdat voor de uitzondering op de vergunningplicht voor beweiden en bemesten een passende beoordeling is gemaakt, acht de Raad van State het aannemelijk dat dit in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De Raad van State kan dit echter niet met zekerheid vaststellen en heeft hier daarom prejudiciële vragen over gesteld aan het Hof van Justitie:
Staat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in de weg aan een wettelijke regeling die ertoe strekt dat een activiteit die onlosmakelijk samenhangt met een project en daarom ook als project moet worden beoordeeld, zoals het weiden van vee door een melkveehouderij, wordt uitgezonderd van de vergunningplicht, waardoor voor die activiteit geen individuele toestemming is vereist, ervan uitgaande dat de gevolgen van de zonder vergunning toegestane activiteit voor de vaststelling van die wettelijke regeling passend zijn beoordeeld?
Dezelfde vraag heeft de Raad van State gesteld over het op of in de bodem brengen van meststoffen.
In de prejudiciële vragen gaat de Raad van State ervan uit dat de uitzondering op de Wnb-vergunningplicht voor beweiden en bemesten passend is beoordeeld. Aan deze uitzondering ligt de passende beoordeling van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ten grondslag. Over deze passende beoordeling heeft de Raad van State prejudiciële vragen gesteld in de andere tussenuitspraak van 17 mei 2017 (
ECLI:NL:RVS:2017:1259
). Deze vragen zijn daarom ook voor onderhavige kwestie van belang. Het gaat om
deze
prejudiciële vragen.
Verder vraagt de Raad van State zich af of de passende beoordeling waarin is uitgegaan van de feitelijke en verwachte omvang en intensiteit van het weiden en bemesten en waarvan de uitkomst is dat gemiddeld genomen een stijging van de stikstofdepositie als gevolg van beweiding en bemesting op bestaande agrarische bedrijven kan worden uitgesloten en gemiddeld genomen een verdere daling valt te voorzien toereikend is in het licht van de Europese rechtspraak.
De Raad van State sluit in dit concrete geval niet uit dat deze conclusie volstaat, omdat de uitzondering op de vergunningplicht samenhangt met het PAS, waaraan een integrale beoordeling van de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden ten grondslag ligt. Omdat de Raad van State dit niet met zekerheid kan vaststellen, heeft hij hierover prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie:
Voldoet de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan de uitzondering op de vergunningplicht voor het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen, waarin is uitgegaan van de feitelijke en verwachte omvang en intensiteit van deze activiteiten en waarvan de uitkomst is dat gemiddeld genomen een stijging van stikstofdepositie door deze activiteiten kan worden uitgesloten, aan de eisen die artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn daaraan stelt?
Is daarbij van belang dat de uitzondering op de vergunningplicht samenhangt met het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021, waarin wordt uitgegaan van een daling van de totale stikstofdepositie op de stikstofgevoelige natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden en dat de depositieontwikkeling in de Natura 2000-gebieden in het kader van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 jaarlijks wordt gemonitord, waarbij wanneer de daling ongunstiger is dan waarvan in de passende beoordeling van het programma is uitgegaan, bijsturing, indien nodig, plaatsvindt?
Beweiden en bemesten: toets als zijnde andere handeling
Als beweiden en bemesten moeten worden aangemerkt als een andere handeling dan moet de uitzondering op de vergunningplicht voor deze activiteiten in overeenstemming zijn met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. In dit kader is van belang dat het bevoegd gezag op grond van artikel 2.4 Wnb verplichtingen kan opleggen, zoals het treffen van de nodige preventieve of herstelmaatregelen, het uitvoeren van een activiteit overeenkomstig de daarbij gegeven voorschriften of het niet uitvoeren of staken van die activiteit.
De Raad van State acht aannemelijk dat de uitzondering op de vergunningplicht voor beweiden en bemesten niet in strijd is met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, omdat in artikel 2.4 Wnb is voorzien in een ander instrument waarmee kan worden voldaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Omdat de Raad van State dit niet met zekerheid kan vaststellen, heeft hij hierover een prejudiciële vraag gesteld aan het Hof van Justitie:
Is de bevoegdheid tot het opleggen van verplichtingen als bedoeld in artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming, waaraan de bevoegde instantie toepassing dient te geven indien dat gelet op de instandhoudingsdoelstellingen nodig is voor een Natura 2000-gebied, een voldoende preventief instrument om ten aanzien van het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen uitvoering te kunnen geven aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn?
Gelet op de tussenuitspraak van de Raad van State is het voorlopig nog onzeker of de uitzondering op de Wnb-vergunningplicht voor beweiden en bemesten in stand zal blijven. Dit geldt niet alleen voor de provincies Gelderland en Limburg, maar ook voor andere provincies die in hun verordening een categorale uitzondering op de Wnb-vergunningplicht voor deze activiteiten hebben opgenomen.
De Raad van State heeft het Hof van Justitie verzocht om de prejudiciële vragen met voorrang te behandelen, in de hoop dat de vragen dan vóór 1 juli 2018 als de tweede periode van het PAS in werking treedt zijn beantwoord.
Slot: reeds verschenen delen van mijn blogserie
