Het Besluit Activiteiten Leefomgeving: Eenvoudig Beter!

ACTAL (regeldruk) constateert, dat de grotere ruimte voor decentrale afweging kan leiden tot meer en tot minder regeldruk en adviseert dat effect te onderzoeken. De wetgever zegt toe de effecten op regeldruk als gevolg van decentrale afwegingsruimte op te nemen in de implementatiemonitor.

SIRA Consulting (financiële effecten) wijst erop dat de snelheid van procedures, de kenbaarheid van regels, de samenhang van beleid, besluitvorming en regelgeving en een integrale benadering niet (volledig) te kwantificeren zijn, maar constateert desalniettemin dat de vier AMvBs voor de overheden tot een significante besparing op de bestuurlijke lasten leiden. Daar staat voor gemeenten wel een (minder grote) daling van legesinkomsten tegenover en voor alle overheden een bedrag aan eenmalige kosten.

Het RIVM (gelijkwaardig beschermingsniveau) constateert, dat met de AMvBs een niveau gelijk-waardig aan het huidige mogelijk is op lokaal niveau, maar dat ook sprake zou kunnen zijn van achteruitgang (in de NvT verhullend aangeduid als beleidsverlies). Dat betekent dus: minder zekerheid dan nu, dat het vereiste niveau wordt gehaald. In par. 18.3.2 van de NvT legt de regering verantwoording af voor de toepassing van het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel van voorrang van aanpak bij de bron en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Die beginselen worden nadrukkelijk bij de Omgevingswet betrokken op grond van een motie Albert de Vries/Dik-Faber. Zij kunnen denken wij - in de toekomst goed dienst doen bij de beoordeling (en eventueel bestrijding) van besluiten met betrekking tot milieubelastende activiteiten.

De Raad voor de Rechtspraak toetst het effect van de AMvBs op de rechterlijke macht en de handhaafbaarheid. De raad wijst op het feit, dat straks het gehele omgevingsplan voor beroep openstaat en dat er meer afwegingsmomenten komen (met overeenkomstig meer beroepsmoge-lijkheden) door de toegenomen afwegingsruimte van decentrale overheden. Het gaat wat betreft het BAL dan onder meer over de verruiming van de mogelijkheden van maatwerk. Maatwerk kan onder het BAL (in tegenstelling tot nu, onder het Activiteitenbesluit milieubeheer) in beginsel altijd worden toegepast. De regering reageert met de verwachting dat de kwaliteit van de besluitvorming door de Omgevingswet zal verbeteren en dat daardoor minder procedures gestart zullen worden. In dat verband overweegt de regering (p.197) () Eén van de belangrijkste wijzigingen ter uitvoering van het verbeterdoel om de besluitvorming te versnellen en verbeteren is de verruiming van de inzet van de regulier procedure in plaats van de uniforme uitgebreide voorbereidingsprocedure voor omgevingsvergunningen.

Het Ontwerpbesluit Activiteiten Leefomgeving telt 352 paginas. Het kost 887 paginas om het uit te leggen, nu ja, toe te lichten. Deze verhouding treft men overal aan in de Omgevingswet c.a. De opstellers van de toelichtingen bij de Omgevingswet c.a. gooien daarentegen hun ziel en zaligheid in bezwerende formules in de toelichting. Heb vertrouwen!

Wij zijn geneigd te denken: hoe beter de wet, hoe korter de toelichting. Tot die toelichting leert de rechtspraktijk wendt de rechter zich alleen als de tekst van de wet (AMvB) onduidelijk is. Na een paar jaar is de toelichting niet meer dan een treurende schim, door de praktijk van bestuur en rechter verbannen naar de onderwereld. Waar de tekst van de wet te kort schiet, kan men de gewenste norm niet alsnog in de toelichting creëren.

Deze notie is van groot belang, omdat de reactie van de regering op de toetsing van de AMvBs door de verschillende instanties vooral laat zien dat zij vastzit in haar rol. Zij spreekt haar vertrouwen uit in de decentrale overheden en de manier waarop zij hun verruimde bevoegdheden gaan toepassen. Van beleidsverlies zal daarom geen sprake zijn. En van een toename van het aantal procedures evenmin.

Het komt ons voor dat iedereen die niet blaakt van vertrouwen in de mensheid (zoals de regering in het project Omgevingswet) een toename van geschillen verwacht bij een toename van afwegingsmomenten. De algemene mogelijkheid om maatwerk toe te passen opent de mogelijkheid van discussie bij iedere toepassing van algemene regels: of de overheid nu wel of niet maatwerk levert en of dat maatwerk nu juist strenger (beperkend) is of niet, in alle gevallen is er (lokaal) ongetwijfeld een belanghebbende te vinden, die vindt dat het beter anders kan. De regering gaat er van uit, dat slechts in een kleine minderheid van de gevallen maatwerk zal worden toegepast, net als in de huidige praktijk. Die mededeling in de toelichting is betekenisloos voor de vraag of in een individueel geval maatwerk op zijn plaats is. Als men de toepassing van maatwerk wil beperken, dan moet dat gebeuren door invoering van een maatstaf. In de regeling zelf!

En een minder zware voorprocedure die leidt tot minder procedures? In het verleden en in de Omgevingswet wordt van regeringszijde steeds benadrukt dat de u.o.v. iedereen de kans geeft om mee te denken (ontwerp besluit) en dat daardoor procedures worden voorkomen. Elverding, weet U nog wel? Het kan toch niet allemaal tegelijk waar zijn? In ieder geval de eerste jaren zal de Omgevingswet c.a. vooral leiden tot verwarring. Dus: meer vragen voor de rechterlijke macht. We kunnen alleen maar hopen dat de rechtszekerheid op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening in een consistente (rechts)praktijk langzamerhand weer op het huidige niveau komt.

Dit artikel is geschreven door

Daan Korsse en Godert van der Feltz