Per 1 juli 2017 treedt de wijziging van het bekende (of beruchte) artikel 3.1.6, tweede en derde lid van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), de ladder voor duurzame verstedelijking, in werking. Uit de nota van toelichting bij de wijziging volgt dat het de bedoeling is dat deze wijziging leidt tot een 'vereenvoudiging' en 'optimalisering' van de ladder.
De huidige ladder
Om de wijziging te kunnen duiden, is het goed om kort stil te staan bij de huidige ladder voor duurzame verstedelijking (de ladder). Met ingang van 1 oktober 2012, is in artikel 3.1.6, tweede en derde lid, van het Bro de ladder opgenomen. In de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, moest vanaf dat moment beschreven worden dat de ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Dit heeft ook te gelden in geval van andere planologische besluiten, zoals de omgevingsvergunning voor het buitenplans afwijken, het uitwerkings- en wijzigingsplan en de provinciale ruimtelijke verordening.
Het doel van de ladderplicht was dat het bevoegd gezag bij het nemen van een planologisch besluit aandacht schonk aan zorgvuldig ruimtegebruik en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand (vanwege over- en ondercapaciteit).
Kort gezegd moet het bevoegd gezag drie treden doorlopen op grond van artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro als er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Ten eerste dient het bevoegd gezag te beoordelen in hoeverre er sprake is van een actuele regionale behoefte aan de ontwikkeling. Ten tweede moet het bevoegd gezag aandacht besteden aan de vraag of de ontwikkeling, als deze buiten stedelijk gebied plaatsvindt, binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. Ten derde moet worden beschreven, als de ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan plaatsvinden, in hoeverre de locatie passend ontsloten is of als zodanig wordt ontwikkeld.
De gewijzigde ladder
De eerste twee treden van de ladder bleken in de praktijk lastig te zijn. Menig planologisch besluit is vanwege gebreken in de toepassing van de ladder vernietigd door de bestuursrechter.
Per 1 juli wordt artikel 3.1.6, tweede en derde lid van het Bro als volgt gewijzigd:
2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
3. Indien in een bestemmingsplan als bedoeld in het tweede lid toepassing is gegeven aan artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet kan bij dat bestemmingsplan worden bepaald dat de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling en een motivering als bedoeld in het tweede lid eerst wordt opgenomen in de toelichting bij het wijzigings- of het uitwerkingsplan als bedoeld in dat artikel.
Staatsblad 2017, 182, p. 1.
Kort gezegd is het de bedoeling dat per 1 juli bij het toepassen van de ladder wordt beschreven welke behoefte (en niet
actuele regionale
behoefte) aan de ontwikkeling bestaat, en, als de ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied plaatsvindt, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. Dit komt (op hoofdlijnen) overeen met de huidige eerste twee treden. De derde trede komt te vervallen.
Het bevoegd gezag (de gemeenteraad) kan bovendien in een bestemmingsplan met wijzigings- en/of uitwerkingsmogelijkheden bepalen dat de ladder pas bij het vaststellen van het wijzigingsplan dan wel het uitwerkingsplan dient te worden toegepast.
Zal de wijziging het gewenste effect hebben?
Het is naar mijn mening maar de vraag of het hier gaat om een wezenlijke wijziging van de ladder voor de praktijk. De wijze waarop de ladder dient te worden toegepast is in het verleden met name bepaald in rechtspraak van de bestuursrechter (met name de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State). De bestuursrechter heeft in een groot aantal uitspraken onder meer de begrippen 'nieuwe stedelijke ontwikkeling', 'actuele regionale behoefte' en (in mindere mate) 'bestaand stedelijk gebied' ingevuld en nader geduid.
Hoewel het mogelijk is dat de bestuursrechter in de aankomende wijziging van artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro aanleiding ziet om een versoepelde interpretatie van de begrippen en de ladder te hanteren, is hij daartoe niet verplicht. Op grond van de gewijzigde formulering van artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro, en met name de invulling van de begrippen 'behoefte', 'nieuwe stedelijke ontwikkeling' en 'bestaand stedelijk gebied' zou de bestuursrechter zijn huidige lijn kunnen handhaven, waardoor er voor de praktijk weinig verandert. Het is me op het eerste gezicht niet duidelijk dat het begrip 'behoefte' werkelijk eenvoudiger is dan 'actuele regionale behoefte'.
Conclusie
De wijziging van de ladder voor duurzame verstedelijking die per 1 juli 2017 in werking treedt, lijkt op papier geen verandering die de knelpunten voor de praktijk zal oplossen. Pas aan de hand van rechtspraak van de bestuursrechter waarin wordt getoetst of aan de nieuwe ladder wordt voldaan, kan bepaald worden of deze wijziging daadwerkelijk de vereenvoudiging en optimalisering oplevert die de minister wenst te bereiken.
