De gemeenteraad heeft een grote vrijheid om een bestemmingsplan vast te stellen, maar ook om uiteindelijk te weigeren om een bestemmingsplan vast te stellen. Dat komt omdat de gemeenteraad bij een besluit over vaststelling van een bestemmingsplan beleidsruimte heeft.
Maar die keuzevrijheid is niet onbegrensd. Zeker wanneer er een overeenkomst tussen een initiatiefnemer en de gemeente over een ontwikkeling bestaat en er geen onoverkomelijke ruimtelijke bezwaren tegen die ontwikkeling bestaan laat de Afdeling bestuursrechtspraak contractueel overeengekomen afspraken zwaar wegen. In een recente uitspraak is dit opnieuw bevestigd.
De praktijk: een overeenkomst, maar niet (per definitie) gebonden
In de praktijk wordt door ontwikkelaars vaak een (anterieure) overeenkomst met de gemeente gesloten, waarin door de gemeente de (inspannings)verplichting op zich wordt genomen om zich in te spannen om een ontwikkeling mogelijk te maken. Zon overeenkomst leidt echter niet per definitie tot gebondenheid van de gemeenteraad om een bestemmingsplan, dat de overeengekomen ontwikkeling mogelijk maakt, uiteindelijk ook vast te stellen.
Het is namelijk vaste rechtspraak van de Afdeling dat een dergelijke overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. Dat is volgens de Afdeling in strijd met het systeem van de Wet ruimtelijke ordening.
De gemeenteraad moet een dergelijke overeenkomst echter wel in zijn overwegingen over het al dan niet vaststellen van het bestemmingsplan betrekken. Daarbij zal de gemeenteraad duidelijk moeten laten zien op welke wijze de belangen van de initiatiefnemer bij het besluit zijn betrokken. Mocht de gemeenteraad geen medewerking willen verlenen is zij gehouden daar ruimtelijke motieven voor aan te voeren.
Een overeenkomst met de overheid: een strenge(re) rechterlijke toets?
Drie voorbeelden illustreren dat de Afdeling bestuursrechtspraak kritisch toetst aan een inspanningsverplichting die een gemeente op zich neemt.
Het eerste voorbeeld betreft een uitspraak (ECLI:NL:RVS:2015:1372) over de realisatie van ongeveer 100 woningen op de locatie Hoge Wei in de gemeente Overbetuwe. Over deze realisatie was een overeenkomst gesloten met een inspanningsverplichting voor de gemeente om de vereiste procedures voortvarend te doorlopen.
Toen het uitgewerkte plan eenmaal ter vaststelling voorlag, keerden verschillende raadsfracties zich alsnog tegen het plan vanwege (voornamelijk) de massaliteit. Dit terwijl de locatie passend was binnen het gemeentelijk beleid, vanuit stedenbouwkundig oogpunt (eerder) aanvaarbaar was geoordeeld en er vanuit de raad op zichzelf geen bezwaren bestonden tegen woningbouw op de Hoge Wei, maar in dit geval enkel de massaliteit van het voorliggende plan het probleem vormde. Onder die omstandigheden kon met de gesloten overeenkomst in het achterhoofd de gemeenteraad niet rauwelijks overgaan tot het weigeren van vaststelling.
Het tweede voorbeeld betreft een uitspraak van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2014:3925) over de realisatie van een nieuw kantoorgebouw met showroom in Eindhoven. Er was een overeenkomst gesloten met een inspanningsverplichting voor de gemeente om de realisatie mogelijk te maken. Ook hier weigert de gemeenteraad het plan uiteindelijk vast te stellen. De raad geeft daarvoor twee redenen. Realisatie van het kantoorgebouw zou leiden tot leegstand en, gelet op het grote aantal zienswijzen dat tegen het plan is ingediend, ontbreekt het maatschappelijk draagvlak.
Ook hier oordeelt de Afdeling dat de raad niet zomaar voorbij kon gaan aan de gesloten overeenkomst. Een toename van leegstand is immers niet per definitie onaanvaardbaar. Dat betreft een motiveringsvraag, waarbij van belang is dat het plan paste binnen het gemeentelijk beleid. Ook het maatschappelijk draagvlak is niet relevant voor de vraag of met het plan goede ruimtelijke ordening wordt nagestreefd. Dat is geen ruimtelijk motief. De gemeenteraad kon ook hier volgens de Afdeling niet rauwelijks overgaan tot het weigeren van vaststelling. Inmiddels is alsnog besloten tot vaststelling van een bestemmingsplan, waarin de kantoorbebouwing is voorzien (ECLI:NL:RVS:2016:2095).
Het derde voorbeeld is te vinden in een uitspraak van de Afdeling van enkele maanden geleden (ECLI:NL:RVS:2017:615). In die zaak was de initiatiefnemer al jarenlang met de gemeente in overleg over de realisatie van woningen in ruil voor het sluiten van een benzinestation. De afspraken werden ook hier in een overeenkomst neergelegd. Vervolgens weigert de gemeenteraad het bestemmingsplan vast te stellen. Reden: de woningen zouden (toch) niet bijdragen aan de dorpsentree. De gemeenteraad voert daar zoals ook is vereist een aantal ruimtelijke argumenten voor aan.
De Afdeling acht deze ruimtelijke argumenten (toch) onvoldoende om te kunnen weigeren om het plan vast te stellen. Ook in dit geval oordeelt de Afdeling dat onvoldoende gewicht aan de gesloten overeenkomst is toegekend. Het voorliggende plan paste in het gemeente beleid, stuitte niet op onoverkomelijke ruimtelijke bezwaren, de initiatiefnemer had al genoegen genomen met minder woningen dan bij eerdere plannen en heeft in de overeenkomst ook afstand gedaan van eventuele planschadevergoedingen. Onder die omstandigheden kon de gemeenteraad ondanks dat er ook een aantal ruimtelijke argumenten tegenover stonden niet overgaan tot het weigeren van vaststelling.
Conclusie
Ondanks dat de gemeenteraad bij besluiten omtrent het vaststellen bestemmingsplannen grote beleidsruimte heeft, kan er dus niet rauwelijks voorbij worden gaan aan een gesloten overeenkomst.
Uit de rechtspraak volgt dat als, zeker in situaties met een rijke voorgeschiedenis, het gemeentelijk beleid niet aan een ontwikkeling in de weg staat en er geen onoverkomelijke ruimtelijke bezwaren tegen een plan bestaan, de bestuursrechter contractueel overeengekomen afspraken zwaar zal laten wegen. Trouw aan het gegeven woord.
