Eerder in onze reeks blogs over de Omgevingswet schreven wij over het nieuwe begrip omgevingswaarden en de doorwerking in besluitvorming. 1)Eén van de weinige omgevingswaarden die op grond van de Omgevingswet verplicht moeten worden gesteld, zijn die voor de kwaliteit van de buitenlucht. Reden om die omgevingswaarden aan een nadere beschouwing te onderwerpen.
1)
http://www.omgevingsweb.nl/nieuws/doorwerking-omgevingswaarden-in-besluitvorming
Grenswaarden voor luchtkwaliteit in het Bkl
Het gaat de goede kant op met de luchtkwaliteit in Nederland. Op steeds minder plaatsen worden de Europese grenswaarden, opgenomen in de Richtlijn luchtkwaliteit (2008/50), overschreden. De normering zelf is onder de Omgevingswet ongewijzigd, omdat deze dwingend uit de richtlijn volgt. De doorwerking van deze normen zal echter terughoudender zijn dan onder de huidige regelgeving het geval is.
Op grond van artikel 2.15 van de Omgevingswet zijn in het (ontwerp) Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna het Bkl) de omgevingswaarden voor de buitenlucht opgenomen voor onder meer stikstofdioxide, fijn stof (PM10 en PM2,5), lood, ozon en gevaarlijke stoffen in de lucht. Deze grenswaarden zijn nu nog te vinden in de Wet milieubeheer. Per omgevingswaarde is aangegeven of het een resultaatsverplichting of een inspanningsverplichting betreft.
Rechtsgevolgen: programma bij dreigende overschrijding en monitoring
Het vaststellen van deze omgevingswaarden voor de buitenlucht heeft twee rechtsgevolgen:
Allereerst geldt er een verplichting om een programma vast te stellen bij een dreigende overschrijding. De hoofdregel uit de Omgevingswet is dat het college van B&W belast is met het opstellen van een dergelijk programma. Voor PM
2,5
en ozon wijst het Bkl echter de minister aan, voor zwaveldioxide en stikstofdioxide het college van GS. Het huidige Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) zal onder inwerkingtreding van de Omgevingswet niet terugkeren. Een dergelijk nationale aanpak past volgens de toelichting bij het Bkl niet meer, omdat slechts nog sprake is van lokale overschrijdingen.
Het tweede rechtsgevolg is dat er een monitoringsplicht geldt om vast te stellen of er sprake is van een dreigende overschrijding. De minister is verantwoordelijk voor deze monitoring, maar B&W en GS moeten gegevens over concentraties stikstofdioxide en PM 10 verzamelen en verstrekken.
Met het Bkl worden aandachtsgebieden aangewezen waar de monitoring intensiever is, omdat hier relatief hoge concentraties voorkomen. Het gaat onder meer om de vier grote steden en de regio's met veel veehouderijen. Buiten deze gebieden wordt de monitoringsinspanning teruggeschroefd.
Doorwerking van de omgevingswaarden voor de buitenlucht
Omgevingswaarden binden alleen het overheidsniveau dat deze heeft vastgesteld. Bij de omgevingswaarden voor de buitenlucht is dat dus het Rijk. Om toch doorwerking van de omgevingswaarden naar planvorming door gemeenten en naar concrete projecten te verzekeren, zijn in het Bkl instructieregels voor overheden en beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen opgenomen.
Het Bkl geeft twee situaties waarin bij de vaststelling van een omgevingsplan moet worden getoetst aan één of meer omgevingswaarden voor de buitenlucht. Ten eerste is dat het geval bij de vaststelling van omgevingsplannen die tunnels van ten minste 100 meter of auto(snel)wegen mogelijk maken. Dan dient (louter) de omgevingswaarde voor stikstofdioxide in acht genomen te worden (aldus artikel 5:35 Bkl). Daarnaast geldt de instructieregel dat bij de vaststelling van omgevingsplannen in één van de aangewezen aandachtsgebieden voor activiteiten en werken die bijdragen aan de concentratie van stikstofgebieden en/of PM10, de omgevingswaarden voor die stoffen in acht genomen moeten worden (artikel 5.36 Bkl).
Dit is een aanzienlijke versoepeling van de toetsing aan luchtkwaliteitseisen ten opzichte van de huidige regeling. Op grond van de huidige Wet milieubeheer is (kort samengevat) toetsing aan alle grenswaarden verplicht bij alle ruimtelijke ontwikkelingen die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit in heel Nederland (en dus niet alleen bij tunnels, auto(snel)wegen en/of in aangewezen gebieden en evenmin slechts voor één of enkele stof(fen)).
Naast deze instructieregels voor omgevingsplannen bevat het Bkl beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen waarbij de omgevingswaarden voor de buitenlucht doorwerken. Artikel 8.11 Bkl bepaalt dat aanvragen voor omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten ook dienen te worden getoetst aan de omgevingswaarde van een aan luchtkwaliteit gerelateerde genoemde stoffen. Deze toets is niet beperkt tot activiteiten in de aangewezen aandachtsgebieden en geldt dus voor heel Nederland.
Net als nu geldt dat bij de vaststelling van omgevingsplannen of bij vergunningverlening geen toets hoeft plaats te vinden indien het gaat om activiteiten die "niet in betekenende mate" bijdragen aan de concentratie van stikstofdioxide en fijnstof in de buitenlucht. Dat is het geval indien de bijdrage van de activiteit onder de 3% van de grenswaarden voor deze stoffen blijft.
Lokale afwijking?
De Omgevingswet biedt in het algemeen meer lokale afwegingsruimte dan nu het geval is, hetgeen wordt geïllustreerd met een
mengpaneel
. Daarbij kan ook een slechtere kwaliteit van een van de componenten van de fysieke leefomgeving (zoals geur) worden toegestaan, bijvoorbeeld indien dat wordt gecompenseerd door een goede score bij een van de andere componenten (zoals geluid). Soepelere lokale omgevingswaarden voor de buitenlucht zijn echter niet toegestaan, omdat het hier dwingende Europese normen betreft. Gemeenten mogen wel strengere omgevingswaarden hanteren, of omgevingswaarden vaststellen voor stoffen waarvoor het Bkl geen norm geeft, zoals (volgens de toelichting) roet. Dat biedt kansen voor lagere overheden voor lokale of regionale kwaliteitsambities.
Conclusies
De grenswaarden voor de luchtkwaliteit zijn een Europees gegeven. De invulling en doorwerking in nationale wetgeving zijn dat echter niet en daarin brengt de Omgevingswet significante wijzigingen.
