Minder afvalstoffen door einde-afvalcriteria?

De einde-afvalfase

Met de herziening van de Kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98) is jarenlange jurisprudentie van de Europese Hof gecodificeerd in de artikelen 5 en 6. Artikel 5 biedt de mogelijkheid om afvalstoffen onder bepaalde omstandigheden aan te merken als een bijproduct, niet zijnde een afvalstof. Artikel 6 bevat bepalingen voor gevallen waarin bepaalde specifieke afvalstoffen niet langer afvalstof zijn en in de "einde-afvalfase" terechtkomen. De "End of Waste"-criteria uit artikel 6 van de huidige Kaderrichtlijn afvalstoffen 2008/98 moeten het in beginsel eenvoudiger maken om bepaalde afvalstoffen - na een recyclingshandeling - te gaan beschouwen als een grondstof of product. In artikel 6, lid 1, van de Richtlijn 2008/98 is het volgende bepaald:

Sommige specifieke afvalstoffen zijn niet langer afvalstoffen in de zin van artikel 3, punt 1), wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan en voldoen aan specifieke criteria die opgesteld moeten worden onder de volgende voorwaarden:

a. de stof of het voorwerp wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen;

b. er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp;

c. de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen, en aan de voor producten geldende wetgeving en normen;

d. het gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.

De criteria omvatten, indien nodig, grenswaarden voor verontreinigende stoffen, en houden rekening met eventuele nadelige milieugevolgen van de stof of het voorwerp.

Europese einde-afvalstoffen

In artikel 6, lid 2 van de Kaderrichtlijn is aangegeven dat specifieke criteria voor end of waste of einde-afvalfase tenminste moeten worden overwogen voor granulaten, papier, glas, metaal, banden en textiel. Op dit moment zijn er op Europees niveau voor drie afvalstromen einde-afvalfasecriteria opgesteld: metaalschroot (Verordening Nr.333/2011, 31 maart 2011), kringloopglas (Verordening Nr. 1179/2012, 10 december 2012) en koperschroot (Verordening Nr. 715/2013, 25 juli 2013) en wordt er gewerkt aan verordeningen voor onder meer papierafval en compost. De criteria in de verordeningen omvatten, indien nodig, grenswaarden voor verontreinigende stoffen en houden rekening met eventuele nadelige milieugevolgen van de stof of het voorwerp. Tevens worden in de verordeningen eisen gesteld aan onder andere kwaliteitsbewaking en certificering. Ten onrechte wordt weleens gedacht dat na het vaststellen van een "End of Waste"-status men "verlost" is van alle administratieve en technische verplichtingen die samenhangen met het afvalstoffenkarakter van een stof. Niets is echter minder waar. In de Verordening Nr.333/2011 (metaalschroot) zijn bijvoorbeeld voor verschillende soorten metaalschroot kwalitatieve criteria opgenomen (bijvoorbeeld aanwezigheid van restverontreiniging) en tevens is bepaald dat elke producent bij elke partij een conformiteitsverklaring levert (artikel 5 van de verordening 333/2011). Om te waarborgen dat alleen gewaarborgde afvalstoffen als inputmateriaal worden toegepast, moeten de verwerkers een acceptatiecontrole uitvoeren van de ontvangen afvalstoffen. De producent moet in zijn bedrijf ook een kwaliteitsbewakingssysteem hebben. Het is dus zeker niet zo dat elke partij metaalschroot voortaan niet meer kan worden aangemerkt als afvalstof. Slechts onder strikte voorwaarden kan er gesproken worden van metaalafval in de einde- afvalfase. Op dat moment is er pas sprake van een grondstof.

Nationale einde-afvalstoffen

Ook op nationaal niveau kunnen "einde-afvalfase"-criteria worden vastgesteld: op grond van artikel 1.1, lid 6 Wet milieubeheer is het mogelijk om bij ministeriële regeling per afvalstroom einde-afvalfase criteria vast te stellen. Op 5 februari 2015 is de eerste ministeriële regeling gepubliceerd waarmee de einde-afvalstatus van recyclinggranulaten is vastgelegd (Regeling vaststelling van de status einde-afval van recyclinggranulaat). De regeling geeft de criteria om vast te stellen of puingranulaat een afvalstof is of niet. De criteria zijn voor het grootste deel reeds bestaande regels voor bouwstoffen zoals die in Nederland en Europa gelden en zijn vastgelegd in de beoordelingsrichtlijn BRL 2506. Aan producenten worden daarnaast eisen gesteld aan de acceptatieprocedure ingaande afvalstromen, productiecontrole en kwaliteitsborging. Uiteraard zijn er ook eisen gesteld aan de samenstelling van de granulaten. De regeling voorziet voorts in een controlesysteem met conformiteitsverklaringen die bij transport en levering aanwezig moeten zijn.

Per geval-benadering

Tot slot biedt artikel 6, lid 4 van de Kaderrichtlijn de mogelijkheid om "per geval", rekening houdend met de toepasselijke rechtspraak, te beslissen of een bepaalde afvalstof niet langer een afvalstof is. Het jurisprudentie-overzicht dat hierna volgt, bevat voorbeelden van de "per geval"-benadering. Nadeel van een "per geval"-benadering (maar evengoed van de nationale einde-afvalcriteria) is dat andere lidstaten mogelijk een andere beoordeling uitvoeren en als het afval over de grens gaat, het alsnog als afvalstof wordt aangemerkt met alle bijkomende consequenties. Om die reden heeft een Europese einde-afvalstatus duidelijk de voorkeur.

Verschil bijproducten en einde-afvalstoffen

In de praktijk ontstaat er nog wel eens onduidelijkheid over het verschil tussen bijproducten (art.5 Kaderrichtlijn afvalstoffen) en de einde-afvalstoffen uit artikel 6 van de Kaderrichtlijn. Het cruciale verschil tussen een bijproduct en een einde-afvalstof is dat een bijproduct nooit een afvalstof is geweest terwijl bij een einde-afvalstof gaat om afvalstoffen die na een recyclingsbehandeling weer de status van product of grondstof krijgen. Een wezenlijk verschil dus.

Afvalstof wordt grondstof, en dan?

Specifiek aandachtspunt voor stoffen die als einde-afval worden aangemerkt is dat er mogelijk andere verplichtingen gaan gelden. Afvalstoffen vallen namelijk niet onder de Europese Verordening Registratie, Evaluatie, Autorisatie en Restrictie van Chemische Stoffen (REACH, EG 1907/2006). In het arrest van het Hof van Justitie van 7 maart 2013 (C-358/11) is dat onder meer bevestigd. Gevolg van de einde afvalstatus is dat bepaalde chemische stoffen die onder de REACH vallen, geregistreerd moeten worden als (chemische) grondstof.

Jurisprudentie einde-afval

Tot op heden is de jurisprudentie schaars als het gaat om kwesties waarin afvalstoffen worden gekwalificeerd als einde-afvalstof. Een aantal van de beschikbare uitspraken geven wel duidelijk richting aan hoe het einde-afvalvraagstuk benaderd moet worden. Er zijn mij (nog) geen uitspraken bekend met betrekking tot geschillen over stoffen die onder de Europese of Nederlandse regelingen vallen. Het gaat in alle gevallen om de "per geval" benadering die per definitie erg casuïstisch is. Enkele voorbeelden:

1. Metaalafval - Rechtbank Maastricht, 13 juni 2012, 03/994124-09, ECLI:NL:RBMAA:2012:BW8272

Verdachte heeft met een vrachtauto metaalafval vervoerd zonder de juiste papieren. De raadsman van de verdachte stelt dat op grond van de Europese Verordening 333/2011 van 30 maart 2011 (end of waste criteria voor metaalafval) het metaalafval niet langer als afvalstof beschouwd kan worden. Eén van de vragen die de rechter moest beoordelen is of er nog sprake was van een afvalstof. De strafrechter komt met betrekking tot dit punt tot de volgende beoordeling:

Het verweer dat de economische politierechter thans dient te beoordelen rust op de aanname dat als gevolg van de inwerkingtreding van Verordening 333/2011 geen sprake meer is van afval, nu de door verdachte vervoerde metalen vallen binnen de daartoe in de verordening benoemde criteria. Het verweer sluit daarmee aan bij het zogenaamde criterium van de einde-afvalfase (end of waste) zoals dat is opgenomen in artikel 6 van Richtlijn 2008/98/EG. Artikel 6, eerste lid, aanhef, van Richtlijn 2008/98/EG bepaalt dat sommige specifieke afvalstoffen niet langer afvalstoffen in de zin van artikel 3, punt 1), zijn wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingbehandeling, hebben ondergaan en voldoen aan specifieke criteria die opgesteld moeten worden onder bepaalde voorwaar- den. Reeds uit de aanhef van deze bepaling volgt dat op de enkele grondslag van deze Richtlijn niet kan worden bepaald of in casus sprake is van een einde-afvalfase. Daartoe moet immers zijn voldaan aan nadere, specifieke criteria. Deze specifieke criteria zijn voor metaalschroot opgenomen in Verordening 333/2011. Artikel 3 bevat de cumulatieve criteria op grond waarvan dient te worden bepaald of ijzer- en staalschroot, waartoe het door verdachte vervoerde materiaal moet worden gerekend, al dan niet als afval heeft te gelden. Onder d) is hier bepaald dat de producent moet hebben voldaan aan de voorschriften van de artikelen 5 en 6. In deze artikelen zijn voorschriften opgenomen die tot aan het moment van inwerkingtreding van de verordening niet golden, en die thans eisen dat de producent of importeur voor elke zending metaalschroot een zogenaamde conformiteitsverklaring opstelt en deze overdraagt aan de houder van het metaalschroot (artikel 5, eerste en tweede lid) én een kwaliteitsbeheersysteem invoert waarmee kan worden aangetoond dat is voldaan aan de criteria in artikel 3 (artikel 6, eerste lid).Het is om deze reden dat thans sprake is van nadere, specifieke eisen waaraan voldaan moet zijn wil niet langer sprake zijn van afval, en ten tijde van het aan verdachte tenlastegelegde feit nog niet voldaan hoefde te zijn, er geen sprake kán zijn van een gunstiger wettelijk voorschrift waarop verdachte zich kan beroepen. De economische politierechter is van oordeel dat dit verweer niet kan slagen.

Oud papier - Rechtbank Rotterdam 29 november 2012, nr. 10/994520-12 en 10/994522-12, ECLI:NL:RBROT:2012:BY4960

Oud papier wordt overgebracht zonder EVOA-procedure. Verdachte is van mening dat er sprake is een bijproduct ofwel dat er sprake is van een einde-afvalfasestof. Rechtbank oordeelt dat er voor oud papier nog geen criteria op grond van artikel 6 Kaderrichtlijn afvalstoffen zijn opgesteld. Zolang die criteria er niet zijn, is er sprake van afvalstoffen.

Stickerfolie - ABRVS 4 december 2013, 201208600/1/A4, ECLI:NL:RVS:2013:2212

De staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu heeft aan appellante een last onder dwangsom opgelegd omdat zij rollen met stickerfolie wilde overbrengen van Nederland naar India zonder dat daarvoor een kennisgeving op grond van de EVOA was gedaan en zonder dat de vereiste schriftelijke toestemming was verkregen. Het betreffen voor de productie van stickers onbruikbaar geworden folierollen die zijn ontstaan bij het opstarten van het productieproces in de foliefabriek. Appellante betoogt onder meer dat de rollen stickerfolie hun afvalstoffenkarakter hebben verloren vanwege toepassing van de einde-afvalfase regeling van artikel 6 van de Kaderrichtlijn (End of Waste). Dit betoog faalt, de rollen stickerfolie hebben hun afvalstoffenkarakter nog niet verloren, omdat het proces van nuttige toepassing nog niet is voltooid. De staatssecretaris kan bij de beslissing of er sprake is van "End of Waste" volstaan met de maatstaven die in de rechtspraak zijn ontwikkeld en hoeft hierbij niet de voorwaarden uit artikel 6, eerste lid, van de Kaderrichtlijn te betrekken.

Telefoonpalen - Hof van Justitie EU, 7 maart 2013, C-358/11, ECLI:EU:C:2013:142

Voor behandeld hout zijn in het Unierecht geen specifieke criteria vastgesteld om het op basis van artikel 6, lid 1, van de Kaderrichtlijn 2008/98 niet langer te beschouwen als een afvalstof (einde afvalfase) maar dit staat er niet aan in de weg om per geval te bepalen of bepaalde afvalstoffen niet langer afvalstoffen zijn (r.o. 55).

Fluxolie- ABRvS 19 november 2014, nr. 201308856/1/A4, ECLI:NL:RVS:2014:4130

Deze uitspraak geeft duidelijk aan hoe de "per-geval"-benadering wordt gevolgd voor een stof waarvoor geen criteria zijn opgesteld. De Afdeling komt tot de slotsom dat de betreffende fluxolie niet langer een afvalstof is. Ontwaterde boor-, snij-, slijp- en walsolie (bssw-olie) wordt overgebracht naar een afvalbewerkingsinrichting waar deze olie na bewerking wordt verkocht als fluxolie in de staalindustrie. De minister is van mening dat er sprake is van een afvalstof, het bedrijf vindt dat de stoffen op de markt worden gezet als grondstof en dat het einde-afvalstadium is bereikt.

De Afdeling overweegt:

"5.3. Vast staat dat er geen overeenkomstig artikel 6, eerste lid, van de Kaderrichtlijn op communautair niveau opgestelde criteria bestaan die op de bij North Refinery geproduceerde fluxolie van toepassing zijn. In het arrest van 7 maart 2013, C-358/11, ECLI:EU:C:2013:142, punten 55 en 56, heeft het Hof van Justitie bevestigd dat lidstaten in dat geval krachtens artikel 6, vierde lid, van de Kaderrichtlijn, rekening houdend met de toepasselijke rechtspraak, per geval dienen te beslissen of bepaalde afvalstoffen niet langer afvalstoffen zijn.

5.6. De fluxolie is geen last voor North Refinery waarvan zij voornemens is zich te ontdoen. North Refinery produceert deze stof juist welbewust om deze onder economisch gunstige omstandigheden te verhandelen. Het risico dat North Refinery zich van de fluxolie zal ontdoen door deze stof onbeheerd achter te laten, ongecontroleerd te lozen of te verwijderen, moet dan ook als verwaarloosbaar worden aangemerkt. Verder moet worden geconcludeerd dat de fluxolie zonder bijzondere handelingen als reductiemiddel in de staalindustrie kan worden ingezet en daar ook daadwerkelijk wordt ingezet, en dat deze inzet wat milieugevolgen betreft vergelijkbaar is met de inzet van andere als reductiemiddel gebruikte stoffen.

Met inachtneming van alle omstandigheden van dit geval, is de Afdeling van oordeel dat de fluxolie niet kan worden aangemerkt als een stof waarvan North Refinery zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 1, van de Kaderrichtlijn. De bij North Refinery geproduceerde fluxolie is daarom geen afvalstof. De staatssecretaris heeft zijn bezwaar ten onrechte gebaseerd op de opvatting dat deze fluxolie wel een afvalstof is."

Zie ook de gelijksoortige uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 inzake basisolie (nr. 201311554/1/A4,

ECLI:NL:RVS:2014:4149

).

Gerechtshof Amsterdam, 28 augustus 2015, (23-002113-14, ECLI:NL:GHARL:2015:3582)

Pallets/kunststof afval werden gebruikt voor het dempen sloot als "nuttige toepassing". Door verdachte is aangegeven dat er geen sprake meer is van afvalstoffen. Op het moment van storten hadden de afvalstoffen hun status als afvalstof echter nog niet verloren, nu niet was voldaan aan de einde-afvalcriteria uit art.6 Kaderrichtlijn afvalstoffen. Het hof beoordeelt aan de hand van de "einde-afvalfase"-criteria uit artikel 6 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen 2008/98 (overgenomen in artikel 1.1, zesde lid, Wet milieubeheer) of de betreffende stoffen hun juridische status als afvalstoffen hebben verloren. Omdat aantoonbaar niet wordt voldaan aan deze criteria, wordt het verweer van verdachte verworpen. Opmerkelijk is wel dat - alvorens aan de vier criteria te toetsen - het "hoofdcriterium" (de stoffen moeten een behandeling van nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan) niet wordt genoemd terwijl ook vaststaat dat hier niet aan wordt voldaan.

Tot slot

De mogelijkheden om afvalstoffen in bepaalde gevallen niet langer aan te merken als afvalstoffen, hebben nog niet geleid tot een hausse aan nieuwe jurisprudentie. Om in specifieke gevallen te beoordelen of er een afvalstof het afvalstadium is ontstegen en voortaan het predicaat "einde-afval" mag dragen, moet men goed ingewijd zijn in de toepasselijke rechtspraak die aan de criteria in artikel 6 van de Kaderrichtlijn ten grondslag ligt.