"In de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu is vastgelegd dat het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) wordt doorgelicht. Met het NSL heeft Nederland uitstel (derogatie) gekregen van de EU om te voldoen aan de grenswaarden voor fijnstof en NO2, waarmee is voorkomen dat bouwprojecten geen doorgang konden vinden. Conform de wens van uw Kamer informeer ik u met deze brief vooraf over de opzet en vraagstelling van de beleidsdoorlichting. Ik heb deze informatie ook toegezegd in het Jaarverslag 20163 en het wetgevingsoverleg daarover op 29 juni 2017."
Geachte voorzitter,
In de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu is vastgelegd dat het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) wordt doorgelicht. 1)
Met het NSL heeft Nederland uitstel (derogatie) gekregen van de EU om te voldoen aan de grenswaarden voor fijnstof en NO2, waarmee is voorkomen dat bouwprojecten geen doorgang konden vinden.
Conform de wens van uw Kamer informeer ik u met deze brief vooraf over de opzet en vraagstelling van de beleidsdoorlichting.2) Ik heb deze informatie ook toegezegd in het Jaarverslag 2016 3) en het wetgevingsoverleg daarover op 29 juni 2017.
Doel van de beleidsdoorlichting
Het doel van deze beleidsdoorlichting is om ex post verantwoording af te leggen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het NSL. Doeltreffendheid is de mate waarin de beoogde beleidsdoelen in de praktijk zijn opgetreden en het effect van de ingezette beleidsinstrumenten op de doelstellingen van het beleid. Doelmatigheid betreft de relatie tussen de effecten van het beleid en de kosten van het beleid.
Het NSL is in 2009 vastgesteld om te zorgen dat wordt voldaan aan de luchtkwaliteitsnormen en bevat daartoe een pakket aan maatregelen. Het NSL heeft twee doelen:
Verbeteren van de luchtkwaliteit ten behoeve van de volksgezondheid;
Bieden van ruimte voor en bijdragen aan de onderbouwing van ruimtelijke projecten.
Beide doelen kunnen worden verwezenlijkt door ervoor te zorgen dat overal in Nederland aan de Europese grenswaarden voor luchtkwaliteit wordt voldaan.4) Het NSL vormde de basis voor het verzoek om uitstel aan de Europese Commissie, het zogenaamde derogatieverzoek. Op 7 april 2009 gaf de Europese Commissie het gevraagde uitstel, waardoor Nederland vanaf juni 2011 dient te voldoen aan de EU-norm voor fijnstof en vanaf 2015 aan de norm voor stikstofdioxide.
1) Bijlage 5 Evaluatie- en overig onderzoek, Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (XII) voor het jaar 2017; Memorie van Toelichting, Tweede Kamer, vergaderjaar 20162017, 34 550 XII, nr. 2
2) Motie Habers e.a. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 000, nr. 36) en reactie Minister van Financiën (Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 000, nr. 52)
3) Jaarverslag en slotwet Ministerie van Infrastructuur en Milieu (XII); Jaarverslag, Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 34 725 XII, nr. 1
4) Paragraaf 1.2 Kabinetsbesluit NSL, Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 3175 nr. 88, blg-29033
Afbakening
De beleidsdoorlichting gaat over hoe Nederland via het NSL uitvoering geeft aan de Europese richtlijn luchtkwaliteit, maar niet over de EU-richtlijn en de daarin gestelde grens- en streefwaarden zelf.
Het NSL loopt sinds 2009, maar sinds 2006 zijn subsidies aan andere overheden verstrekt die later onder het NSL zijn gebracht. Ook voor andere maatregelen in het NSL zijn voor 2009 uitgaven gedaan. De periode van de doorlichting volgt daarom de implementatie van de maatregelen uit het NSL: 2006-2018.
De reikwijdte van de beleidsdoorlichting is artikel 20, Lucht en Geluid, van de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu voor zover het gaat om het NSL. In de begrotingstaten van IenM 5) is 1,4 miljoen van de voor 2017 geraamde uitgaven op artikel 20 van in totaal ruim 30 miljoen direct gerelateerd aan het NSL. Aan geluid is 25,6 miljoen gerelateerd. De beleidsdoorlichting geluid is in 2016 aangeboden.6) Daarom maken uitgaven op artikel 20 aan geluid geen onderdeel uit van deze beleidsdoorlichting. Ook de overige niet-NSL uitgaven op artikel 20 (in totaal geraamd 3,4 miljoen in 2017) maken geen onderdeel uit van deze beleidsdoorlichting.
Verreweg de meeste uitgaven aan het NSL zijn in eerdere jaren gedaan. Om dit te illustreren zijn de cumulatieve uitgaven van het NSL 7) in tabel 1 gekoppeld aan de bijhorende begrotingsartikelen 8). Omdat het NSL een programmafinanciering heeft, vervalt het NSL-budget met afronding van het programma.
5) Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 34 550 XII, nr. 2
6) Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 32 861, nr. 17
7) Hoofdstuk 7 Kabinetsbesluit NSL, Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 3175 nr. 88, blg-29033. In tabel 1 ontbreekt 32 miljoen die via het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) beschikbaar is gesteld voor luchtkwaliteit. In de huidige begrotingsindeling zou dit onder het Gemeentefonds vallen.
8) Omdat gedurende de looptijd van het NSL de begrotingen op andere wijze zijn ingedeeld, is hierbij uitgaan van de huidige begrotingsindeling.
Bij de beleidsdoorlichting worden ook uitgaven aan luchtkwaliteit betrokken uit andere begrotingen, zoals het Infrastructuurfonds en het Ministerie van Economische Zaken. Het totale budgettaire beslag van deze beleidsdoorlichting bedraagt ruim 1,5 miljard. In tabel 1 is een nadere budgettaire uitsplitsing gegeven.
Overzicht van de onderliggende evaluaties
De beleidsdoorlichting is een syntheseonderzoek, dat wil zeggen dat de beleidsdoorlichting samenvoegt wat bekend is over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Het uitgangspunt van het NSL is dat met het totale pakket aan maatregelen de doelstellingen van het programma worden behaald. Over het effect van afzonderlijke maatregelen op de luchtkwaliteit is daarom relatief weinig bekend.
Voor de beleidsdoorlichting NSL is veel informatie beschikbaar. Zie voor het volledige overzicht de literatuurlijst in de bijlage. Het gaat onder meer om:
Jaarlijkse NSL-monitoringrapportages, beschikbaar vanaf 2010 (over 2009).
Jaarlijkse financiële verantwoording via SiSa vanaf 2007.
De eindverantwoording NSL die in 2017/2018 door gemeenten en provincies wordt opgesteld.
Evaluaties van nationale maatregelen, bijvoorbeeld subsidies voor schone voertuigen.
Evaluaties van Europese maatregelen, bijvoorbeeld nationale emissieplafonds
Evaluaties van provincies en grote steden, bijvoorbeeld onderzoek van de rekenkamers.
Naast literatuur is bij de uitvoerders van het NSL veel kennis beschikbaar. Behalve betrokkenen bij de provincies en grote steden worden ook deskundigen bij RVO (subsidieregelingen schone voertuigen), RIVM en Rijkswaterstaat (monitoring) geraadpleegd.
Uit de inventarisatie van beschikbare informatie blijkt dat nog niet alle evaluaties van maatregelen beschikbaar zijn. Voor wat betreft industriemaatregelen loopt de evaluatie van het Actieplan fijnstof industrie nog. Deze wordt dit jaar afgerond. Verder wordt in 2017 het beleidsartikel 14 Wegen en verkeersveiligheid doorgelicht. Tevens zal de Gezondheidsraad uiterlijk eerste kwartaal 2018 advies uitbrengen over hoe gezondheid meer centraal te stellen in het luchtkwaliteitsbeleid.
Onderzoeksopzet
De hoofdvraag van de doorlichting is in hoeverre het NSL op doeltreffende en doelmatige wijze heeft bijgedragen aan de verbetering van de luchtkwaliteit en aan het mogelijk maken van ruimtelijke projecten.
De Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) geeft de deelvragen die een beleidsdoorlichting beantwoordt. Voor de doorlichting van het NSL zijn in het bijzonder de volgende deelvragen relevant:
Wat was de aanleiding voor het NSL? Is deze aanleiding nog actueel?
Wat is de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid binnen het NSL?
Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten om luchtkwaliteit te verbeteren?
Wat is de onderbouwing van de uitgaven aan het NSL?
In hoeverre maken de beschikbare monitoringrapporten, evaluaties en financiële verantwoording uitspraken over de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?
Hoe doeltreffend is het NSL geweest? Zijn er positieve en/of negatieve neveneffecten?
Hoe doelmatig is het NSL geweest?
Welke maatregelen kunnen worden genomen om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het luchtkwaliteitsbeleid verder te verhogen?
In het geval dat er significant minder of minder middelen beschikbaar zijn (+/- circa 20% van de middelen op de beleidsartikelen), welke beleidsopties zijn dan mogelijk?
Onderzoeksmethode
De onderzoeksvragen worden beantwoord door terug te gaan naar de beleidstheorie achter het NSL (beleidsreconstructie).
Binnen het NSL werken het Rijk, acht provincies en een groot aantal gemeenten samen aan het verbeteren van de luchtkwaliteit. Het NSL bevat landelijke, regionale en lokale maatregelen om te voldoen aan de normen. Daarbij is rekening gehouden met gewenste en geplande ruimtelijke ontwikkelingen. Het NSL zet tegenover voorgenomen grote projecten die de luchtkwaliteit verslechteren, maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren. Het pakket van maatregelen is zo opgesteld dat het de negatieve effecten van de ruimtelijke projecten ruimschoots compenseert.
Monitoring is een belangrijk onderdeel van het NSL om de luchtkwaliteit te beoordelen en zo nodig bij te sturen. Hierover hebben Rijk, provincies en gemeenten afspraken gemaakt. Conform die afspraken wordt jaarlijks de ontwikkeling van de luchtkwaliteit en de voortgang van maatregelen en projecten gevolgd. Op deze manier wordt inzicht gegeven in de effecten van het gehele NSL- programma. Uit de NSL-monitoring blijkt dat de luchtkwaliteit gedurende de looptijd van het NSL is verbeterd en dat tegelijkertijd door de betere luchtkwaliteit ruimte voor projecten is gerealiseerd.
De bestedingen aan luchtkwaliteit zijn jaarlijks verantwoord in het jaarverslag. Voor uitvoering van het NSL is in vier tranches door het Rijk subsidie toegekend aan de acht deelnemende provincies. De provincies hebben ongeveer 95% hiervan doorgeleid naar gemeenten. De lokale overheden zijn zelf verantwoordelijk voor de keuze van de luchtkwaliteitsmaatregelen en de hoeveelheid geld die daarin wordt geïnvesteerd. In overeenstemming met de financiële verantwoordingssystematiek (SiSa) verantwoorden de lokale overheden alleen het totaal van hun bestedingen aan de provincie, niet de besteding per maatregel. Hetzelfde geldt voor de verantwoording van de provincies aan het Rijk. Om toch in beeld te brengen hoe een optimaal maatregelenpakket wordt samengesteld zullen twee gebiedsstudies worden uitgevoerd.
Om invulling te geven aan het onderzoek wordt allereerst een literatuurstudie uitgevoerd op basis van de eerdergenoemde literatuurlijst. Daarna volgt de verdieping waarin door middel van de beleidsreconstructie in beeld wordt gebracht welke maatregelen op nationaal, provinciaal en lokaal niveau zijn ingezet en wat de beschikbare evaluaties leren over de doelmatigheid en doeltreffendheid daarvan. Hierbij zijn ook twee hierboven genoemde gebiedsstudies voorzien.
Naast literatuurstudie worden verdiepende interviews gehouden met evaluatoren, betrokken beleidsmakers en andere stakeholders om extra inzicht te verkrijgen. Vervolgens wordt een conceptrapport met voorlopige bevindingen opgesteld en gedeeld met betrokken stakeholders. Tijdens een interactieve bijeenkomst krijgen zij de gelegenheid op het conceptrapport te reageren. Ten slotte wordt het eindrapport opgesteld.
Onderzoeksorganisatie
De doorlichting wordt uitgevoerd door een extern onderzoeksbureau in opdracht van ministerie van IenM. Een begeleidingscommissie, met leden uit Rijksoverheid en kennisinstellingen, bewaakt de kwaliteit van de doorlichting, zowel methodologisch als inhoudelijk. In de begeleidingscommissie zal ook de onafhankelijke deskundige zitting nemen die na afronding van de beleidsdoorlichting een onafhankelijk oordeel over de kwaliteit van de doorlichting zal geven.
De beleidsdoorlichting wordt meer op afstand gevolgd door een klankbordgroep met onder andere de aan het NSL deelnemende organisaties, zoals provincies, grote steden en het RIVM. De klankbordgroep krijgt de gelegenheid advies te geven over het plan van aanpak en het conceptrapport.
Fasering en planning
Het voornemen is de doorlichting in vier stappen in te vullen:
Plan van aanpak. Hierin worden keuzes gemaakt over de onderzoeksopzet en -organisatie en afspraken gemaakt over de rol van de begeleidingscommissie, klankbordgroep en externe deskundige.
Eindverantwoording en -afrekening NSL-subsidies. In 2018 dienen de provincies de eindverantwoording van de NSL-subsidies in bij de rijksoverheid. Deze eindverantwoording is een belangrijke bouwsteen voor de doorlichting.
Uitvoeren doorlichting. De doorlichting vindt plaats in 2018. Het resultaat is een rapport met een metastudie van alle monitoringrapporten en evaluaties gerelateerd aan het NSL.
Beleidsstandpunt. In de beleidsreactie op de doorlichting zal onder meer worden aangegeven hoe de aanbevelingen uit de doorlichting worden gebruikt bij het luchtkwaliteitsbeleid.
Het rapport van de doorlichting zal ik voor Prinsjesdag 2019 aan de Tweede Kamer aanbieden. In de begeleidende brief zal ik een reactie geven op de conclusies en aanbevelingen. Verder zal ik het oordeel van de onafhankelijke deskundige over de kwaliteit van de beleidsdoorlichting aan uw Kamer sturen.
Download hier de volledige brief
Bijlage 1 Beschikbare informatie beleidsdoorlichting Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
