Bestemmingsplannen die zijn vastgesteld na 29 november 2014 moeten op de juiste wijze in de planregels parkeernormen borgen. Deze verplichting volgt uit de inwerkingtreding van de Reparatiewet Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2014, waarmee de stedenbouwkundige voorschriften (zoals parkeernormen) in een gemeentelijke bouwverordening hun gelding hebben verloren. Met de inwerkingtreding van artikel 3.1.2. tweede lid, sub a, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is geregeld dat het mogelijk is om een planregel op te nemen in het bestemmingsplan, waarbij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. Op deze manier hoeft het bestemmingsplan zelf geen concrete normen te bevatten, maar kan er in een bestemmingsplan worden verwezen naar (gemeentelijk) beleid dat parkeernormen bevat.
In de afgelopen tweeënhalf jaar is duidelijk geworden dat gemeenten worstelen met het op de juiste wijze borgen van parkeernomen in de planregels. Inmiddels is over parkeernormen en bestemmingsplannen ook al de nodige jurisprudentie verschenen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft recentelijk wederom twee noemenswaardige uitspraken over de parkeerperikelen gedaan. Beide uitspraken hebben (onder meer) betrekking op een afwijkingsbevoegdheid van de in een bestemmingsplan opgenomen parkeerregels. In beide uitspraken staat de discussie flexibiliteit versus het rechtzekerheidsbeginsel centraal.
Uitspraak van 8 maart 2017: afwijkingsbevoegdheid is niet in strijd met de rechtszekerheid
In de uitspraak van 8 maart 2017 (zaaknummer 201605713/1/R3) oordeelt de Afdeling over het paraplubestemmingsplan facetherziening parkeren van de gemeente Groningen. Het plan wijzigt de regels voor parkeren van 86 bestemmingsplannen in de gemeente Groningen. In de nieuwe parkeerregels is ook voorzien in een afwijkingsbevoegdheid:
4.2 Burgemeester en wethouders kunnen bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 4.1:
1. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
2. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingsruimte wordt voorzien.
4.3 voorwaarden voor afwijken
Afwijken van de regels, als bedoeld in lid 4.2 is slechts mogelijk, indien geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
a. De parkeersituatie in de openbare ruimte;
b. De woon-en leefsituatie.
4.4 Beleidsregels
Burgemeester en wethouders passen deze bouwregels toe met inachtneming van de door hen vastgestelde beleidsregels met betrekking tot het parkeren, zoals die gelden op het tijdstip van indiening van de aanvraag om een omgevingsvergunning.
Appellant betoogt dat de bevoegdheid voor afwijking van de parkeernormen te ruim en te onduidelijk geformuleerd is, wat strijd met de rechtszekerheid zou opleveren. De Afdeling acht het stellen van de voorwaarde van artikel 4, lid 4.3, dat geen onevenredige aantasting mag plaatsvinden, echter aanvaardbaar en oordeelt dat het stellen van een dergelijk voorwaarde niet ongebruikelijk is bij een afwijkingsbevoegdheid. De Afdeling overweegt daarbij dat dit begrip het college van burgemeester en wethouders enige mate van flexibiliteit biedt bij de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid, maar die is niet zo ruim dat dit strijd met de rechtszekerheid oplevert. Van belang is daarbij dat de omstandigheden waaronder de afwijkingsbevoegdheid kan worden uitgeoefend nader zijn omschreven in de beleidsregels.
Uitspraak van 26 april 2017: afwijkingsbevoegdheid is wel in strijd met de rechtszekerheid
Net iets anders ligt het in de casus waarover de Afdeling op 26 april 2017 (zaaknummer 201603678/1/R1) oordeelde over het bestemminsplan Deventerweg 48-50 en omgeving Epse van de gemeente Lochem. Artikel 7, lid 7.3 van de desbetreffende planregels luidt:
Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 7.2 en toestaan dat in minder parkeergelegenheid wordt voorzien, mits dit geen onevenredige afbreuk doet aan de parkeersituatie.
In dit geval oordeelt de Afdeling dat een afwijking van de parkeernormen, onder de voorwaarde dat er geen onevenredige afbreuk mag worden gedaan aan de parkeersituatie, niet aanvaardbaar is. De raad van de gemeente Lochem heeft niet voldoende inzichtelijk kunnen maken in welke gevallen en onder welke voorwaarden het bevoegd gezag gebruik kan maken van de afwijkingsmogelijkheid, waardoor dit strijd oplevert met het rechtzekerheidsbeginsel. Daarbij speelde een rol dat de verwijzing naar de desbetreffende beleidsregels (een parkeerbalans) niet is opgenomen in de planregels, maar enkel in de plantoelichting, waardoor het begrip parkeersituatie niet nader is gedefinieerd.
In beide uitspraken wordt nagenoeg dezelfde (algemene) formulering gebruikt voor de afwijkingsbevoegdheid: namelijk dat kan worden afgeweken van de parkeerregel, indien dit geen onevenredige aantasting/afbreuk doet aan de parkeersituatie. Anders dan de raad van de gemeente Groningen, heeft de raad van de gemeente Lochem de omstandigheden waaronder de afwijkingsbevoegdheid kan worden uitgeoefend niet nader uitgewerkt in haar beleid, althans dat blijkt in elk geval niet uit de toepasselijke planregel. Gelet op de algemene formulering van de afwijkingsbevoegdheid levert dit strijd op met het rechtszekerheidsbeginsel.
Conclusie voor de praktijk: een (algemeen) geformuleerde afwijkingsbevoegdheid met de voorwaarde dat geen onevenredige aantasting mag plaatsvinden met betrekking tot de in de planregels gedefinieerde parkeersituatie volstaat. Mits, in de beleidsregels als bedoeld in artikel 3.1.2., tweede lid, aanhef en onder a Bro, de omstandigheden waaronder die bevoegdheid kan worden uitgeoefend nader zijn omschreven en dat ook uit de planregels blijkt.
