Op 1 januari 2021 treedt de Omgevingswet (hierna: ‘Ow’) naar verwachting in werking. Op 29 september jl. verscheen een bijdrage van ondergetekenden in de Ow special van het Binnenlands Bestuur over de verklaring van geen bedenkingen die met de inwerkingtreding van de Ow uit het ruimtelijk stelsel verdwijnt. De Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: ‘VNG’) publiceerde gelijktijdig een handreiking over dit onderwerp. Met dit artikel reageren wij op de handreiking van de VNG en geven een aantal extra handvatten mee aan gemeenteraden.
Binnenlands Bestuur
In het artikel van het Binnenlands Bestuur gaan wij in op een tweetal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) en geven een doorkijk naar de Ow. Onder het huidige stelsel stelt de gemeenteraad het bestemmingsplan vast. Wil het college van burgemeester en wethouders (hierna: college) van het bestemmingsplan afwijken? Dan kan het college een omgevingsvergunning verlenen ter afwijking van het omgevingsplan. In dat geval is er een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) van de gemeenteraad vereist. De vvgb keert niet terug in de Ow. Hiervoor komt een adviesbevoegdheid in de plaats, waar het college gemotiveerd van kan afwijken (artikel 16.15 Ow). Wij concluderen dat de invloed van de gemeenteraad op het toekomstige omgevingsplan daarmee behoorlijk wordt ingeperkt.
Handreiking VNG
Op 26 september 2017 publiceerde VNG, geheel in lijn met onze bijdrage in het Binnenlands Bestuur, een
handreiking
voor gemeenten over hun nieuwe rol bij het afwijken van het omgevingsplan. Strekking: in combinatie met de veel kortere voorbereidingsprocedure van acht weken om een omgevingsvergunning te verlenen, verzwakt de positie van de gemeenteraad. De handreiking verkent de gevolgen van de verandering en staat stil bij de toekomstige adviesrol van de gemeenteraad. Ook worden er tips meegegeven voor de toekomstige volksvertegenwoordigers. Wij vatten dit kort samen:
Inventariseer de huidige procedure bij het afwijken van het omgevingsplan en hoe vaak er van het bestemmingsplan wordt afgeweken;
Wees bewust dat het college niet verplicht is het advies van de gemeenteraad over te nemen;
Zorg dat de informatievoorziening over overwegingen, standpunten en afwegingen door de gemeenteraad en het college die in strijd zijn met het omgevingsplan, transparant is;
Wees kritisch over het vergaderstelsel en de vergaderfrequentie van de gemeenteraad;
Onderzoek hoe de gemeenteraad geïnformeerd wordt over de vergunningaanvraag;
Overweeg de instelling van een permanente hoorcommissie;
Monitor de implementatie van de Ow en de aanpassing van het omgevingsplan;
Zorg dat de te volgen procedure geen interne aangelegenheid wordt.
Wij kunnen ons grotendeels in de aanbevelingen van de VNG vinden, maar voegen hier de volgende handvatten voor gemeenteraden aan toe:
De gemeenteraad kan, los van de afwijkingsbevoegdheid, in het omgevingsplan vastleggen dat de gemeenteraad bevoegd is om advies uit te brengen over en aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (artikel 16.15 lid 2 Ow). Zo achten wij het mogelijk dat de gemeenteraad, om maar iets te noemen, in het omgevingsplan een regel opneemt dat hij geconsulteerd wordt zodra het college een omgevingsvergunning verleent voor de bouw van een supermarkt.
De gemeenteraad kan invulling geven aan zijn adviesbevoegdheid door beleidsregels te formuleren over hoe en wanneer hij actief in kennis wil worden gesteld van de aangevraagde omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit, waarmee wordt afgeweken van het omgevingsplan. Een voorbeeld betreft het college van gemeente Apeldoorn dat, vooruitlopend op het stelsel van de Ow, werkafspraken heeft gemaakt met de gemeenteraad over wanneer het college de gemeenteraad consulteert over de afwijking van het bestemmingsplan. In dit specifieke geval gaat het om categorieën die bij algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen. Eenzelfde werkwijze achten wij mogelijk bij de toekomstige buitenplanse afwijkingsprocedure. Vervolgens kan de gemeenteraad ervoor kiezen het onderwerp te agenderen en hierover zijn bedenkingen te uiten.
De gemeenteraad kan invloed uitoefenen op de vergunningverlening door het uitvaardigen van beoordelingsregels (artikel 5.21 Ow). Het instrument van de beoordelingsregel bestaat op grond van het huidige stelsel al. Beoordelingsregels kunnen onder meer betrekking hebben op de al dan niet te verlenen omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit ter afwijking van het bestemmingsplan, door de afwijkingsbevoegdheid te begrenzen. Ter illustratie: de gemeenteraad kan in het omgevingsplan de beoordelingsregel opnemen dat het college in gebied X van het aantal toegestane evenementen mag afwijken, mits het maximaal aantal evenementen Y niet wordt overschreden.
Ook kan de gemeenteraad in het omgevingsplan de beoordelingsregel opnemen dat het college helemaal geen omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit mag verlenen die de afwijking van het omgevingsplan toestaat. Echter, het college lijkt met een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit ter afwijking van het omgevingsplan ook van deze beoordelingsregel te kunnen afwijken. De minister stelt in de toelichting op de Invoeringswet namelijk dat wanneer een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor een omgevingsplanactiviteit, het college eerst moet nagaan of de activiteit op grond van de binnenplanse beoordelingsregels is toegestaan. Is dat niet zo, dan kan het college de omgevingsvergunning alsnog buitenplans verlenen. Het college is slechts verplicht deze buitenplanse omgevingsvergunning te weigeren, wanneer de activiteit in strijd is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2 lid 1 Ow), de door het Rijk of de provincie geformuleerde beoordelingsregels of instructieregels. De formulering lijkt ons inziens meer ruimte te bieden voor het verlenen van een buitenplanse afwijkingsvergunning dan nu het geval is op grond van artikel 2.12 lid 1 Wabo. Laatstgenoemd artikel formuleert namelijk dat de omgevingsvergunning slechts wordt verleend (in plaats van geweigerd) indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Tot slot: de bevoegdheid van het college, om een omgevingsvergunning te verlenen voor een omgevingsplanactiviteit ter afwijking van het omgevingsplan, leidt tot een aanzienlijke verruiming van het takenpakket van het college. De sturingskracht van het college wordt versterkt door de afschaffing van de vvgb, waar slechts een reguliere adviesbevoegdheid (zonder instemming) voor in de plaats komt. De bevoegdheden die de gemeenteraad hiervoor terug krijgt, wegen hier nauwelijks tegen op.
Marjan Staal & Mariëtta Buitenhuis
Van Benthem & Keulen advocaten en notarissen
