Samenwerking in gemeenschappelijke regelingen: niet uithollen maar aanvullen

Wetswijziging voor sterkere raden

Naast de vele losse verbanden is structurele samenwerking meestal vormgegeven op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Nu de samenwerkingen talrijker en intensiever worden, voelen gemeenteraden dat zij op afstand komen te staan en hun taken als kadersteller, controleur en volksvertegenwoordiger minder goed kunnen vervullen.

Met de wijziging van de Wgr per 2015 hebben gemeenteraden meer mogelijkheden gekregen om te sturen richting gemeenschappelijke regelingen. Raden en raadsleden hebben recht op informatie over wat speelt in de GR en ook over wat besproken wordt in de vergaderingen van het Algemeen Bestuur (AB) van de Gemeenschappelijke Regeling (GR).

Dat is vastgelegd, maar moet vooral inhoud krijgen door raden en raadsleden. Zij moeten zelf, bijvoorbeeld met hun afgevaardigde in de GR, afspraken maken over informatie voorafgaand aan AB-vergaderingen, terugkoppeling na afloop en andere vormen van betrokkenheid. Hierover kunnen ook afspraken gemaakt worden in de gemeenschappelijke regeling. Of dat van de grond komt en werkt, hangt in belangrijke mate af van raden en raadsleden zelf.

Sinds de wetswijziging moeten ook de financiële- en beleidsmatige kaders van de GR helder zijn vóór de gemeente aan de slag gaat met de eigen financiële kadernota. Op die manier is er tijd om de eigen positie te bepalen en samen met de andere gemeenteraden tot een oordeel te komen over de inrichting van de begroting van de gemeenschappelijke regeling. Verder hebben raden langer de tijd gekregen om te reageren op de conceptbegroting van de GR en kunnen lokale rekenkamers meer onderzoek doen naar de samenwerkingsverbanden.

Handreikingen voor samenwerking en slim opereren

Voor het opzetten van Wgr-samenwerking hebben VNG en BZK een handreiking uitgebracht voor toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen

[1]

. Het weerbaarder maken van raden en raadsleden is opgepakt door BZK, Raadslid.nu en de Vereniging van Griffiers met een handreiking voor gemeenteraadsleden en griffiers

[2]

. Aan de hand van Acht Gouden Lessen leren raden daarin slim positie te kiezen om meer invloed uit te oefenen in de samenwerking.

De handreiking bevat onder meer uitwerking van criteria voor samenwerking (wanneer wel, wanneer niet?). Het gaat ook over concretisering van de verschillende raadsrollen in verschillende fasen van samenwerking. Daarnaast bevat de handreiking tips voor goede afspraken met het college over het proces en de beïnvloedingsmomenten, een oproep om alert te zijn op overdracht van bevoegdheden, het advies om de andere raden actief op te zoeken, de aansporing om coalities te smeden, om elkaar te leren kennen, elkaars belangen te begrijpen en achterliggende sentimenten te zien.

Maak verschil

Naast de wetwijziging en de handreikingen lopen er ook verschillende onderzoeken naar de legitimiteitsvraag en de effectiviteit van het openbaar bestuur in meer algemene zin. De VNG Denktank heeft zich erover gebogen

[3]

, de Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur (commissie van de Donk)

[4]

, de Raad voor het Openbaar bestuur (Rob)

[5]

en de Studiegroep openbaar bestuur, samengesteld uit leden van verschillende overheden en de wetenschap onder leiding van de secretaris-generaal van BZK, Richard van Zwol

[6]

.

Het voert te ver om hier alles te bespreken, maar een paar punten uit het Rob-rapport moeten genoemd, net als de uitkomsten van Maak verschil, geschreven door de Studiegroep openbaar bestuur. In dit laatste rapport werd bezien of Nederland belangrijke economische kansen mist door een niet optimaal functionerend openbaar bestuur. De conclusies waren aanleiding voor het opzetten van een aantal regionale proeftuinen die dit voorjaar zijn afgerond.

Wisselwerking (Rob)

Op 16 december 2015 heeft de Raad voor het Openbaar bestuur (Rob) het advies Wisselwerking uitgebracht. De Rob laat daarin onder meer zien dat legitimiteit om meer gaat dan formele betrokkenheid en invloed van gemeenteraden (inputlegitimiteit). Het gaat ook om de resultaten van een samenwerkingsverband, waarmee outputlegitimiteit verworven kan worden.

Ook laat het rapport zien dat er discussie over de legitimiteit van samenwerkingen is, maar dat ze over het algemeen positief gewaardeerd worden. Vooral in regios waar het onderling vertrouwen groot is, werkt het goed. Die culturele kant van de samenwerking is zelfs belangrijker voor het functioneren en de legitimiteit dan de structuurkant, meent de Rob. De opgave is dus werken aan vertrouwen en vooral een zelfbewuste houding van de raden ten opzichte van het samenwerkingsverband.

De Rob maakt ook een punt van het verschil tussen uithollen en aanvullen bij samenwerking. Van uithollen is sprake als raden geen mogelijkheden hebben of ervaren om invloed uit te oefenen, terwijl de samenwerking ook niet bijdraagt aan het realiseren van lokale doelen. Aanvulling is als raden wel invloed hebben of ervaren en samenwerking ook bijdraagt aan het behalen van lokale doelen.

Ongeveer de helft van de gemeenten ervaart aanvulling, een paar procent spreekt van uitholling en de rest ziet wel resultaat, maar ervaart ook minder invloed of te weinig lokaal resultaat. Een gemengd beeld dat volgens het Rob vooral moet worden bijgesteld door inzet van raden en raadsleden zelf.

Maak verschil (Studiegroep Openbaar Bestuur)

Het rapport Maak verschil van de Studiegroep openbaar bestuur, gepresenteerd op 14 maart 2016, onderzoekt of Nederland economische groei laat liggen omdat de inrichting en werkwijze van het openbaar bestuur niet optimaal georganiseerd is. Men constateert drie maatschappelijke trends waarop ons openbaar bestuur niet aansluit.

Ten eerste een economische, maatschappelijke en bestuurlijke werkelijkheid die sterk regionaal wordt bepaald. Ten tweede de snelle en onvoorspelbare technologische en maatschappelijke ontwikkelingen waarbij het openbaar bestuur adaptief vermogen te kort komt. En ten slotte de toenemende complexiteit en verwevenheid van opgaven die vraagt om een integrale aanpak van overheden en partners op verschillende niveaus.

Groeikansen en bestuurlijke inrichting kunnen volgens de Studiegroep meer in lijn gebracht worden met alweer drie principes. Op één: de inhoudelijke opgaven centraal, waarbij de regio het aangrijpingspunt is. Op twee: bestuurlijke flexibiliteit door differentiatie, deregulering en platter organiseren. En op drie: bestuurders, politici en ambtenaren die in staat zijn domeinen, sectoren en bestuurslagen te verbinden. Deze drie principes zijn uitgewerkt in een lijst van aanbevelingen.

Proeftuinen

Om de aanbevelingen te toetsen aan de praktijk, zijn in de zomer van 2016 zes proeftuinen in zes regios van start gegaan. In samenwerking met Rijk, VNG en IPO is verkend hoe concreet invulling gegeven kan worden aan de aanbevelingen van Maak verschil. Op 27 maart is een afrondende conferentie gehouden waar de resultaten zijn besproken.

De conferentie onder de titel Beproefd, gedurfd en versneld was in de eerste plaats een oproep aan het toekomstige kabinet om de regios in al hun verscheidenheid te zien en in te zetten op structuurversterking. Tegelijkertijd constateerde de algemeen directeur van de VNG, Jantine Kriens dat de regio op zijn sterkst is als deze dicht bij zichzelf blijft.

Het lastige is dat de regio niet bestaat. Elke opgave kent een ander schaalniveau en het meest efficiënte schaalniveau is zeker niet altijd het niveau waarop men nog gemeenschappelijkheid als regio ervaart. Die gemeenschappelijkheid gaat over cultuur en dus over mensen en hoe ze zichzelf in hun gemeenten en het grotere verband van de regio zien. Een groter verband dat minder vanzelfsprekend vertrouwen betekent, maar daar kun je wel aan bouwen.

Een belangrijke les uit de proeftuinen richt zich op regiobestuurders en hun ambtenaren die moeten leren om minder te denken in termen van legitimeren en meer in betrekken. Dus minder verantwoorden van genomen beslissingen naar raden, staten, bedrijven en burgers achteraf en meer betrekken van alle belanghebbenden vooraf.

Aanbevelingen uit de regios

Veel lessen en aanbevelingen uit de proeftuinen gaan vanzelfsprekend over het inrichten van structuren en processen voor economische versterking, maar ook op cultuurgebied en het versterken van vertrouwen is veel concreets ondernomen en geleerd.

In Noordoost Fryslân zijn raads- en statenleden bij het Proeftuintraject betrokken met een workshop waarin raads- en statenleden aan de slag gingen met fictieve bestuurlijke dilemmas die zomaar realiteit kunnen worden in de regio. Het bracht onder meer aan het licht dat raadsleden veel afstand voelen tot de regionale samenwerking en voortaan graag meer aan de voorkant betrokken willen worden.

In de regio Zwolle ontdekte men de kracht en flexibiliteit van de

Coalition of the Willing

: wisselende coalities met een grote vrijheid om deel te nemen en inbreng te hebben, waarbij die inbreng mede wordt bepaald door de ingebrachte capaciteit en middelen. Een manier om intergemeentelijke samenwerking op een thema te organiseren zonder structurele verbintenissen aan te gaan.

De Metropoolregio Amsterdam (MRA) kwam met een even simpele als gedurfde aanbeveling: het uitwisselen van annotaties. Het versterkt het onderling vertrouwen en het verhaal van de regio. Nog een heel praktische tip van bestuurders uit de regio Amsterdam: benader raadsleden niet als ambtenaren. Denk vanuit het raadslid dat regionaal opereert. Zorg voor informatie die niet te technisch is. Faciliteer politiek debat. Laat duidelijk zien welke regionale keuzes er te maken zijn en wat de lokale doorwerking is.

Niet uithollen, maar aanvullen

Het is goed om principiële staatsrechtelijke en bestuurlijke vragen te blijven stellen bij bovengemeentelijke samenwerking, maar het is ook goed om te onderkennen dat de pijn soms ergens anders zit. Bij het werken in nieuwe verhoudingen, bij het samenwerken met rivaliserende buren, bij het opgeven van posities.

Met de wetwijziging van 2015 is de positie van de raad versterkt. De handreikingen helpen bij het organiseren van samenwerkingen en bieden tips voor slim opereren om als raad of raadslid optimaal invloed te hebben op het regiobestuur. De onderzoeken geven een theoretisch houvast en de Proeftuinen bieden nog veel meer praktische aanbevelingen voor regionale samenwerking dan hier genoemd zijn. Het is nog lang niet af, maar er is al veel verzameld voor samenwerking van gemeenten die zowel democratisch als inhoudelijk niet uitholt, maar aanvult.

Voetnoten

• [1] Intergemeentelijk samenwerking toegepast, handreiking voor toepassing van de wet gemeenschappelijke regelingen.

• [2] Grip op regionale samenwerking, handreiking voor gemeenteraadsleden en griffiers.

• [3] Maatwerkdemocratie, naar een krachtiger, trefzekere gemeenteraad 2020 als kruispunt in de lokale democratie.

• [4] Op weg naar meervoudige democratie; oproep van de Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur.

• [5] Wisselwerking, over democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking.

• [6] Maak verschil, krachtig inspelen op regionaal-economische opgaven, Studiegroep Openbaar Bestuur.