Het systeem van het kostenverhaal zoals wordt opgenomen in de Omgevingswet zal zeer waarschijnlijk dit jaar al grotendeels toegepast kunnen worden, hetgeen een forse vereenvoudiging van de toepassing van het (dwingendrechtelijk) kostenverhaal met zich mee kan brengen. In dit artikel/blog leest u hoe het zit.
Terughoudende toepassing exploitatieplannen
In mijn advisering aan gemeenten over kostenverhaal bij gebiedsontwikkelingen ervaar ik vaak de nodige reserve bij het fenomeen
exploitatieplan
. Kijkend naar de verhouding vastgestelde bestemmingsplannen/vastgestelde exploitatieplannen, stel ik vast dat het exploitatieplan niet tot een van de meest gebruikte instrumenten bij gebiedsontwikkeling behoort.
Anterieur contracteren is de praktijk
In de praktijk is het bij veel gemeenten beleid, dat zij alleen een bouwplan mogelijk maken op het moment dat er een
anterieure overeenkomst
is gesloten. Een exploitatieplan is in die situaties dan ook niet nodig.
In veel - niet al te complexe - situaties, waarbij de ontwikkelaar de uitvoering volledig zelf ter hand neemt volstaat een eenvoudige anterieure overeenkomst. De gemeentelijke rol behelst in die situatie niet meer dan een toetsing van de plannen, een vorm van interne procesbegeleiding en een beperkt toezicht op de inrichting van de openbare ruimte. Voor wat betreft het kostenverhaal hoeven er in die gevallen vaak alleen maar afspraken te worden gemaakt over de
gemeentelijke apparaatskosten
. De eenvoudigste methode is toepassing te geven aan de
Plankostenscan 2017
(of een zelf ontworpen spreadsheet) en de uitkomst van deze berekening vast te leggen in een anterieure overeenkomst.
Ook bij omvangrijkere en gecompliceerde gebiedsontwikkelingen terughoudendheid
Echter ook bij de omvangrijkere en gecompliceerde gebiedsontwikkelingen, merk ik nog regelmatig dat men liever geen exploitatieplan vaststelt, als het niet echt nodig is. De administratieve lasten en het feit dat het systeem te weinig rekening houdt met
gebiedsontwikkeling anno heden
, zijn veel gehoorde argumenten tegen. Een exploitatieplan vergt inderdaad de nodige (tijds)investering vooraf, zoals de taxatie van
alle
gronden en opstallen in een exploitatiegebied en het 'in detail' moeten doorrekenen van alle kosten voor het
hele
gebied. Het toepassen van het volledige model van het kostenverhaal voor een gebied, waarvan zowel het bouwprogramma als de inrichting van de openbare ruimte nog niet vaststaat, wordt daarbij als weinig zinvol ervaren.
Kostenverhaal sluit niet goed aan bij praktijk van anterieur contracteren
Daarbij moet worden bedacht dat het systeem ook zijn weerslag heeft op het sluiten van anterieure overeenkomsten. Deze moeten immers voorafgaand aan het vaststellen van het bestemmingplan gesloten zijn. Als het om een
globaal eindplan
gaat, met een uitvoeringsduur die richting de tien jaar loopt, valt ook anterieur niet goed in te schatten welke exploitatiebijdrage nu moet worden afgesproken. Het op voorhand fixeren van een exploitatiebijdrage brengt voor een gemeente in zo'n situatie een risico met zich mee, dat zij met kosten blijft zitten. Het maken van procesafspraken over het later herberekenen van de exploitatiebijdrage(n), stuit vaak weer op weerstand bij de ontwikkelaar vanwege het open-eind-karakter hiervan.
Uitstel omgevingswet
Met de invoering van de Omgevingswet (en de bijbehorende
aanvullingswet grondeigendom
) zouden administratieve lasten worden verminderd en zou het kostenverhaalssysteem veel meer rekening houden met de behoefte aan organisch ontwikkelen. Helaas heeft minister Schultz (overigens niet geheel onverwacht)
in een interview in Binnenlands Bestuur
aangegeven dat de Omgevingswet, niet in werking zal treden op 1 juli 2019.
Afwachten dus, of toch niet?
De Crisis- en herstelwet 'saves the day'
Op de achtergrond van de hele discussie over de Omgevingswet ontwikkelt de Crisis- en herstelregelgeving zich sinds 2010 gestaag door. De
Crisis- en herstelwet
(Chw) en het minstens zo belangrijke
bijbehorende uitvoeringsbesluit
(Chwbu), vormen inmiddels een belangrijke basis voor een steeds groter wordend aantal (organische) gebiedsontwikkelingen, waarbij de experimenteerbepaling van de Chw is uitgegroeid tot een serieuze voorloper van de Omgevingswet.
De belemmerende factor bij gebiedsontwikkelingen is/was echter het systeem van het kostenverhaal. Inmiddels lijkt daar met de inwerkingtreding van de 15
e
tranche en blijkens de
voorpublicatie van de zogenaamde 16
e
tranche
, verandering in te komen. Er is/wordt namelijk een veel flexibeler kostenverhaalssysteem gecreëerd.
Uitstel beginselplicht vaststellen exploitatieplan
Met de inwerkingtreding van de 15
e
tranche d.d. 27 juni 2017 is het mogelijk om voor
bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte
het moment van het vaststellen van een exploitatieplan door te schuiven naar het moment van het vaststellen van de omgevingsvergunning bouwen. Deze aanpassing ondervangt al een groot deel van de bezwaren. Immers, er kan een globaal eindplan worden vastgesteld zonder eerst het hele gebied te hoeven doorrekenen.
Belangrijke bijkomstigheid is dat ook het moment van het gesloten moeten hebben van een anterieure overeenkomst, daardoor ook naar achteren schuift. Voor wat betreft de praktische uitvoering ligt het in de rede dat het kostenverhaal in de anterieure fase ook meer organisch zal worden ingericht.
Ontwerp je eigen kostenverhaalssysteem?
De aanpassingen in de 16
e
tranche gaan nog een stuk verder. Door deze wijziging wordt een groot deel van het huidige kostenverhaalssysteem losgelaten en mag een eigen rekensysteem worden opgenomen in het
bestemmingsplan
. (Dus niet meer in een apart exploitatieplan).
De opbrengstenraming hoeft niet meer te worden getaxeerd en de macro aftopping, (niet meer kosten mogen verhalen dan er opbrengsten zijn) hoeft ook niet meer te worden toegepast. Gemeenten krijgen daardoor meer mogelijkheden om de verdeelsleutel voor het kostenverhaal zelf aan te passen aan de ontwikkelingen in een gebied.
Verder hoeft er niet meer voor het héle exploitatiegebied (lees: plangebied) een inbrengwaarderaming te worden opgesteld, maar beperkt de raming zich tot de verwerving van de (openbare) voorzieningen. De plicht tot jaarlijkse herziening wordt voorts vervangen door een indexeringsregeling.
Kostenverhaal voor wijziging in gebruik
Een novum is dat ook voor gewijzigd gebruik, waarbij er
géén sprake is van een bouwplan
ex het Bro kosten kunnen worden verhaald. Voor de praktijk valt hierbij vooral te denken aan
binnenstedelijke transformaties
, waarbij bedrijfsvastgoed wordt omgevormd naar woningen. Wonen vraagt een bijpassende inrichting van de openbare ruimte en de initiatiefnemer kan nu ook verplicht worden bij te dragen aan deze (her)inrichting.
Toepassingsbereik
Vooralsnog lijkt het, dat de mogelijkheid om het vaststellen van het exploitatieplan door te schuiven naar het moment van vaststelling omgevingsvergunning bouwen, exclusief bedoeld is voor bestemmingsplannen met een 'verbrede reikwijdte'.
Ook in de lijst van deelnemende bestemmingsplannen voor het aangepaste kostenverhaalssysteem, worden alleen bestemmingsplannen met een 'verbrede reikwijdte' genoemd. Het lijkt echter niet de bedoeling, dat het aangepaste kostenverhaalssysteem ook exclusief bedoeld is voor bestemmingsplannen met een verbrede reikwijdte. (Ik baseer me daarbij op de redactie van de 16
e
tranche). Ook andere bestemmingsplannen, die op enigerlei wijze passen binnen het kader van de experimenteerbepaling van de Chw kunnen gebruik maken van het sterk vereenvoudigde kostenverhaalssysteem. (Hiervoor geldt uiteraard wel dat het plan moet worden opgenomen in de Chwbu).
Tot slot
In dat kader zal met de inwerkingtreding van de 16
e
tranche (welke nog dit jaar wordt verwacht) een
serieus alternatief
worden geboden voor het exploitatieplan. Verder wordt het systeem van dwingendrechtelijk kostenverhaal
fors vereenvoudigd en verbeterd
.
Hoe de voorgenomen aanpassingen er in de praktijk uit zal komen te zien, daar bericht ik u graag in een volgend blog/artikel over. Mocht u dat niet willen afwachten, dan kunt u uiteraard altijd contact met mij opnemen.
