De gemeente Amsterdam heeft middels een voorbereidingsbesluit een stop gezet op het in gebruik nemen van gronden en bouwwerken ten behoeve van detailhandel en andere voorzieningen die zich richten op toeristen en dagjesmensen. Bovendien is een stop gezet op het vestigen van zaken die eten voor directe consumptie verkopen, zoals ijssalons. De gemeenteraad heeft hiermee in feite een nieuw vergunningstelsel in het leven geroepen dat wel erg vaag geformuleerd is.
Wat is een voorbereidingsbesluit?
Een voorbereidingsbesluit is een in voorbereiding op een nieuw bestemmingsplan (of ander planologisch toetsingskader) vast te stellen planologisch besluit. Een voorbereidingsbesluit kan inhouden dat het aanwezige gebruik niet meer zonder toestemming van de gemeente kan worden gewijzigd naar (bepaalde) andere functies. Dit kan dan ook niet als die functies in het nog geldende bestemmingsplan wel zijn toegestaan. Het voorbereidingsbesluit vervalt als niet binnen een jaar een ontwerpbestemmingsplan ter inzage wordt gelegd.
Wat is er verboden?
Met het voorbereidingsbesluit van Amsterdam is het binnen een groot deel van het centrumgebied verboden om het gebruik van gronden en of bouwwerken te wijzigen naar vormen van detailhandel, consumentverzorgende dienstverlening en andere voorzieningen die zich richten op dagjesmensen en/of toeristen. Functiewijzigingen naar recreatieve voorzieningen waarbij het eventuele artistieke, historische of educatieve karakter ondergeschikt is en die zich kenmerken door een bedrijfsvoering met winstoogmerk, zijn ook verboden. Ook functiewijzigingen naar vormen van detailhandel die zich richten op de verkoop van etenswaren en/of drankjes die in hoofdzaak worden meegegeven om direct te worden geconsumeerd en nieuwe horecadelen in detailhandel voor voedselwaren zijn verboden. Om te bepalen of een commerciële voorziening zich vooral richt op dagjesmensen en/of toeristen wordt gekeken naar reclame-uitingen, presentatie, assortiment en/of bedrijfsvoering.
In het voorbereidingsbesluit is overigens wel voorzien in een mogelijkheid om bij omgevingsvergunning af te wijken van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen verboden. Die omgevingsvergunning kan alleen worden geweigerd indien de functiewijziging een onevenwichtig aanbod tot gevolg heeft, waarbij wordt gekeken naar het reeds aanwezige aandeel van de desbetreffende functies binnen de relevante omgeving.
Juiste middel?
Maar is dit wel het juiste middel? Het voorbereidingsbesluit is een besluit dat kan worden genomen ter voorbereiding op een nieuw planologisch kader. In de wet staat dat een verbod om de functie te wijzigen in het voorbereidingsbesluit kan worden opgenomen om te voorkomen dat een bij een voorbereidingsbesluit aangewezen gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming. Het instellen van zon verbod moet dus een ruimtelijke belang dienen.
Het is de vraag of in dit geval met name ruimtelijk relevante aspecten worden beschermd. In de toelichting bij het besluit wordt uiteengezet dat: De diversiteit aan aanbod blijft verschralen en: al met al zorgt deze toeristisch-consumptieve sector ervoor dat de mensen die wonen en/of werken in Amsterdam vervreemd raken van dit deel van de stad.
Kennelijk wordt met dit voorbereidingsbesluit beoogd om meer invloed te kunnen uitoefenen op het aanbod in het centrum van Amsterdam. Het is echter de vraag of daarmee vooral een ruimtelijk belang wordt gediend. De kennelijke wens om het aanbod in het centrum meer aan te laten sluiten bij de wensen van Amsterdammers is namelijk niet zomaar een ruimtelijk belang, tenzij het voorzieningenniveau echt onder druk zou komen te staan.
Men zou kunnen zeggen dat het voorbereidingsbesluit en de bijbehorende mogelijkheid om af te wijken middels een omgevingsvergunning vooral veel weg hebben van economische ordening, en niet zozeer getuigen van ruimtelijke ordening.
Rechtsonzeker
Dit verbod is ook vaag dan wel ruim geformuleerd. Wanneer richt een winkel zich vooral op dagjesmensen en/of toeristen? Moet men voor het mogen vestigen van een nieuwe winkel in het centrumgebied nu inzichtelijk maken dat een aanzienlijk deel van de omzet zal worden gegenereerd door bestedingen van Amsterdammers?
In feite wordt praktisch iedereen die het gebruik wil wijzigen naar één van de genoemde functies gedwongen om toestemming te vragen aan de gemeente Amsterdam. En dat terwijl deze functies op basis van het geldende bestemmingsplan gewoon zouden mogen.
Voorleggen aan de rechter?!
Al met al zijn er dus kritische vragen te stellen over het gebruik van deze bevoegdheid in relatie tot de daarmee te dienen belangen en de rechtsonzekerheid die dit voorbereidingsbesluit tot gevolg heeft. Feit is echter dat dit voorbereidingsbesluit op zichzelf niet appellabel is, waardoor het dus niet rechtstreeks aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd.
De omgevingsvergunning die op basis van dit voorbereidingsbesluit kan worden verleend is wel appellabel. Ook kan een handhavingsbesluit worden uitgelokt door zonder omgevingsvergunning toch een dergelijke functiewijziging door te voeren. Op die manier kan het voorbereidingbesluit indirect wel aan de rechter worden voorgelegd. Het is gezien het voorgaande de vraag of het voorbereidingsbesluit en de op basis daarvan te nemen besluiten de rechterlijke toets der kritiek kunnen doorstaan.
