Onder het motto ‘eenvoudig beter’ heeft het Ministerie van Infrastructuur en Milieu gewerkt aan de voorbereiding van de nieuwe Omgevingswet. Het wetsvoorstel is op 16 juni aan de Tweede Kamer aangeboden.[1] Inderdaad draagt het wetsvoorstel bij aan een forse vereenvoudiging van het regelstelsel van het omgevingsrecht.
Onder het motto eenvoudig beter heeft het Ministerie van Infrastructuur en Milieu gewerkt aan de voorbereiding van de nieuwe Omgevingswet. Het wetsvoorstel is op 16 juni aan de Tweede Kamer aangeboden.
[1]
Inderdaad draagt het wetsvoorstel bij aan een forse vereenvoudiging van het regelstelsel van het omgevingsrecht. Maar liefst zon 40 wetten op het terrein van het omgevingsrecht zullen geheel of gedeeltelijk opgaan in de nieuwe wet en de in ca. 120 algemene maatregelen van bestuur (amvbs) geregelde materie (met meer dan 4.700 artikelen!) wordt opgenomen in een viertal nieuwe uitvoeringsregelingen. Van de tientallen bestaande uitvoeringsinstrumenten blijft nog maar een zestal kerninstrumenten over.
Toch wordt het niet op alle fronten eenvoudiger en beter. Zo zal het complexe toetsingskader voor de omgevingsvergunning waarvan de werking wordt verbreed tot het gehele domein van de fysieke leefomgeving, waardoor er ook water, natuur en archeologie onder komen te vallen blijven bestaan. En dat terwijl een eenvoudig alternatief voor het oprapen ligt. Daarmee komt wel meer verantwoordelijkheid bij de vergunninghouder te liggen. Maar hoort die daar ook niet thuis?
Geen integratie van toetsingskaders
Al vroeg in de aanloop naar een nieuwe Omgevingswet was er sprake van dat de toetsingskaders voor de omgevingsvergunning geïntegreerd zouden worden. In 2006 bestond het voornemen om na de totstandkoming van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) de afzonderlijke toetsingskaders van de voormalige vergunningenstelsels ook inhoudelijk te integreren tot één breed toetsingskader. Die integratie werd gezien als belangrijk onderdeel van het destijds gepresenteerde model 4 (de volledig integrale vergunning) die als eindbeeld werd geschetst nadat eerst ervaring was opgedaan met model 3 (integrale vergunning met schotten).
[2]
In zijn advies over het wetsvoorstel Omgevingswet (Toetsversie) pleit de Raad van State ervoor om meer inhoud te geven aan de Omgevingswet en niet de uitwerking vrijwel geheel door te schuiven naar de uitvoeringsregelingen zoals in amvbs. Algemene uitgangspunten van de wet, zoals beginselen en toetsingskaders, aan de hand waarvan nadere materiële normen worden vastgesteld of waaraan een vergunningaanvraag wordt getoetst (curs. FTO), zijn volgens de Raad aan weinig verandering onderhevig en dragen onder meer bij aan de voorspelbaarheid van het overheidsoptreden. Daarom zou verankering in de Omgevingswet in de rede liggen.
[3]
De regering acht het echter, onder meer ten behoeve van de inzichtelijkheid en samenhang, het waarborgen van kwaliteit en het bieden van de mogelijkheid van maatwerk, juist verstandig om de uitwerking van de toetsingskaders voor de verlening van omgevingsvergunningen niet in de wet op te nemen, maar aan de amvb-wetgever over te laten. De gronden voor verlening of weigering van de vergunning en de aan de vergunning te verbinden voorschriften hangen volgens haar ten nauwste samen met de gronden voor een besluit tot wijziging van een omgevingsplan of het nemen van een projectbesluit.
[4]
In de literatuur is al eerder gepleit voor integratie van de toetsingskaders. Daarbij is onder meer de mogelijkheid onderzocht om te komen tot één algemeen wettelijk toetsingskader in de vorm van het criterium van de zorg voor de duurzame kwaliteit van de fysieke leefomgeving.
[5]
Een dergelijk algemeen criterium is volgens anderen dan weer om een aantal redenen onwenselijk en zou in strijd zijn met het legaliteitsbeginsel als dragend beginsel van onze rechtsstaat. Ook een model waarbij belangen binnen een bepaalde bandbreedte zodanig tegen elkaar zouden kunnen worden uitgeruild dat een dergelijke integrale benadering leidt tot een optimale omgevingskwaliteit, wordt in de literatuur afgeraden. Wel zou het de moeite waard zijn om een meer samenhangend toetsingskader uit te werken.
[6]
Eerder heb ik aangegeven hoe zon samenhangend toetsingskader er zou kunnen uitzien,
[7]
maar er is ook nog een eenvoudigere tussenweg mogelijk.
Het blijft ingewikkeld
Het is jammer dat er, door bij de toetsing van omgevingsvergunningen onder meer te verwijzen naar criteria die in amvbs opgenomen zullen worden, toch een tamelijk complex toetsingskader in stand blijft. Daardoor blijven we hangen in model 3, de integrale omgevingsvergunning met schotten in het beoordelingskader. Het systeem is wettelijk als volgt ingericht. In artikel 5.17 wordt in algemene zin bepaald dat er bij amvb regels worden gesteld over het verlenen of weigeren van voor een omgevingsvergunning voor de vergunningsplichtige activiteiten (die in artikel 5.1 zijn genoemd), waartoe ook regels over de motivering van de beslissing kunnen behoren. Vervolgens wordt bepaald dat in het omgevingsplan regels kunnen worden opgenomen betreffende het afwijken van de functieregels uit het plan en van milieubelastende activiteiten (art. 5.18). Ook is in dat artikel bepaald wanneer een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in elk geval moet worden verleend. In de artikelen 5.19 5.29 van het wetsvoorstel zijn de beoordelingscriteria voor het verlenen van de omgevingsvergunning opgenomen. Dat betreft geen wettelijke inhoudelijke criteria maar een verwijzing naar de regelingen (met name amvbs) waarin dergelijke criteria zijn (zullen worden) opgenomen. Zo moeten er onder meer beoordelingsregels voor vergunningsaanvragen worden vastgesteld voor bouwactiviteiten (art. 5.19), voor rijksmonumenten (art. 5.17), voor ontgrondingsactiviteiten (art. 5.22), voor wateractiviteiten (art. 5.23), voor brandveilig gebruiksactiviteiten (art. 5.25), voor milieubelastende activiteiten (art. 5.25) en voor mijnbouwactiviteiten (art. 5.26). Wel zijn op aandringen van de Raad van State doelcriteria in deze wettelijke bepalingen opgenomen. De omgevingsvergunning wordt hier dus niet alleen gebruikt om te beoordelen of er van het omgevingsplan kan worden afgeweken, maar ook om te controleren of er aan de voorschriften uit de diverse genoemde amvbs wordt voldaan. Daar kunnen vraagtekens bij worden geplaatst.
Een andere kijk op de omgevingsvergunning: van normerings- naar communicatie-instrument
In dat laatste geval heeft de omgevingsvergunning dus de functie om te toetsen of er aan bepaalde regels wordt voldaan: de toetsingsfunctie. Naast deze functie kan een omgevingsvergunning nog andere functies hebben. Zo kunnen en zullen er vaak ook aan de vergunning voorschriften worden verbonden waaraan moet worden voldaan bij de uitvoering van de vergunde activiteit: de normeringsfunctie. Van de ontheffingsfunctie was in het voorgaande al sprake waar gesproken is van de vergunning voor een afwijkactiviteit. Dan worden de geldende regels dus als te knellend ervaren en is er behoefte aan flexibiliteit en in elk geval aan de mogelijkheid om van de geldende normen af te wijken. Als er op basis van de bestaande regelingen vrijheid voor het bestuur is om bepaalde omstandigheden in de beoordeling van de aanvraag te betrekken, dan heeft het bestuur afwegingsvrijheid en kan worden gesproken van de afwegingsfunctie bij de vergunningverlening. Vaak komt dat neer op de vraag of, door te voldoen aan de aanvraag, de doelstelling van de regeling waarop de vergunningsbevoegdheid berust niet in gevaar wordt gebracht. Ten slotte kan er ook nog een rechtszekerheidsfunctie aan de vergunningverlening verbonden zijn. Door in het bezit van de omgevingsvergunning te komen, is de vergunninghouder ervan verzekerd dat hij de gevraagde activiteiten kan uitvoeren en is het wettelijke verbod om dat te doen opgeheven. Dat wil overigens niet zeggen dat hij bij gebruikmaking van de vergunning steeds beschermd is tegen privaatrechtelijke schadeclaims.
[8]
In mijn Heerlense oratie heb ik aangegeven dat alleen het criterium, dat aan de doelstelling van de regeling waarop de vergunningsbevoegdheid is gebaseerd wordt voldaan, en de in verband daarmee daaraan te koppelen normering door het verbinden van voorschriften aan de vergunning, bij de vergunningverlening opportuun kan zijn.
[9]
In met name de toetsingsfunctie kan worden voorzien door de normen waaraan getoetst wordt (ook) rechtstreeks te laten gelden voor de vergunninghouder. In toenemende mate gebeurt dat in de bestaande regelgeving ook. Dat heeft te maken met de steeds grotere eigen verantwoordelijkheid die in het omgevingsrecht bij de initiatiefnemers wordt gelegd. Zie in dat verband bijvoorbeeld de ontwikkeling van private toetsing van de omgevingsvergunning voor het bouwen die wettelijk geregeld zal worden in de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Goed denkbaar dat een dergelijke ontwikkeling zich gaat uitbreiden naar de milieusector waar dan privaat getoetst wordt aan het Activiteitenbesluit. In de komende omgevingswet wordt immers uitgegaan van meer eigen verantwoordelijkheid van initiatiefnemers, gekoppeld aan vertrouwen in initiatiefnemers dat ze de doelstellingen van de regeling en de in dat verband geformuleerde regels en beginselen ook zo goed mogelijk zullen trachten te realiseren.
[10]
Daarbij past een andere dan louter toetsende en controlerende rol van het bestuur. De vergunningverlening wordt dan meer een instrument voor communicatie tussen bestuur, initiatiefnemer en omgeving, waarbij de inzet is om de doelstelling van de regeling zo goed mogelijk te realiseren.
Uiteraard kan daarnaast van een goed stelsel van toezicht en handhaving niet worden afgezien: vertrouwen is goed, controle beter.
Een nog eenvoudiger en beter stelsel
Als we bedenken dat thans al in veel gevallen door initiatiefnemers, ook als vergunninghouders, moet worden voldaan aan voorschriften zoals die zijn opgenomen in het Bouwbesluit, de Bouwverordening en het Activiteitenbesluit, dan is de stap naar een aanmerkelijke vereenvoudiging niet zo heel groot meer. Dat zou erop neerkomen dat bij de vergunningverlening alleen nog wordt getoetst aan de criteria die zijn opgenomen in de regeling op het bestuurlijke niveau waarop de vergunningsbevoegdheid berust: voor B&W het gemeentelijke omgevingsplan, voor de waterschapsbesturen de waterschapsverordening en voor GS de provinciale omgevingsverordening. Dan zouden alleen voor de (slechts sporadisch te verlenen) ministeriële omgevingsvergunningen in daarvoor in amvbs opgenomen beoordelingscriteria gelden. B en W toetsen dan de aanvraag voor een omgevingsverguning alleen nog maar aan het gemeentelijke omgevingsplan en in dat plan zouden dus dergelijke toetsingscriteria aan plaats kunnen krijgen zoals dat thans het geval is bij de ruimtelijke toetsing aan het bestemmingsplan. Vanwege de ruimere werking van het omgevingsplan kan die toetsing dan evenredig worden verruimd. In dat geval zouden de artikelen 5.19 t/m 5.28 kunnen vervallen. Het kan dus eenvoudigweg nog beter!
#
[1] Regels voor het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet), Kamerstukken II 2013/14, 33 962, 1-4.
#
[2] Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Kamerstukken II 2006-2007, 30 844, nr. 3, ps 9 en 12.
#
[3] Wetsvoorstel Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport, p. 17.
#
[4] Wetsvoorstel Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport, p. 39-40.
#
[5] Zie F. Spijker, Het projectuitvoeringsbesluit van quick naar wins, in: M.C. Brans, F, Spijker, M. Lurks en A.G. Bregman, Hoofdstuk 2 Crisis- en herstelwet: de experimenteerfase voorbij, preadvies (nr. 39) Instituut voor Bouwrecht, p. 141 e.v.
#
[6] Zie H.D. Tolsma, De toekomst van de Wabo: een omgevingsvergunning met integrale belangenafweging, M&R 2010/2, p. 146-150 en van dezelfde auteur: Omgevingsvergunning model 4 een stap dichterbij met de Omgevingswet? M&R 2012/2, p. 82-89. Zie ook F. Onrust, De Raamwet omgevingsrecht; van model 3.0 naar model 4.1. Bouwrecht 2011/9, p. 639-648.
#
[7] Omgevingswet: gemiste of benutte kansen? Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2012, afl. 2 p. 38-40.
#
[8] Zie daarover bijvoorbeeld A.R. Neerhof, Aansprakelijkheden en draagplichten als een vergunninghouder conform de vergunning handelt: wie is de pineut? NTB 2001, nr. 16.
#
[9] Quo Vadis? Over vertrouwen in het omgevingsrecht, Berghauser Pont Publishing, Open Universiteit, mei 2011, p. 151-160.
#
[10] Zie het wetsvoorstel Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962 nr.3, Memorie van Toelichting, p. 45-48. Daarover ook mijn bijdrage Vertrouwen op initiatiefnemers in de Omgevingswet: een stille revolutie in het omgevingsrecht? BR 2014/49.
Door
Frans Tonnaer
Gerelateerde info:
