Flexibiliteit en afwegingsruimte

Kennispartner

Aanleiding
Eén van de doelen van de Omgevingswet is het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van de doelen voor de fysieke leefomgeving. Aanleidingen hiervoor zijn: (1) de regionale verschillen in Nederland en (2) de behoefte aan meer ruimte voor initiatieven. Dit heeft ertoe geleid dat flexibiliteit een van de (zeven) uitgangspunten is van de Omgevingswet.

Definities
Flexibiliteit komt op vele plekken in de Omgevingswet terug. Voor een goed begrip van de flexibiliteitsmogelijkheden in de wet is het van belang het verschil in definities scherp te hebben. Flexibiliteit is een overkoepelend begrip dat bestaat uit enerzijds bestuurlijke afwegingsruimte en anderzijds handelingsruimte. Bestuurlijke afwegingsruimte is de afwegingsruimte die regels bieden aan bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden. Handelingsruimte biedt initiatiefnemers ruimte bij hun activiteiten. Daarnaast is er het beleidsmatige concept van gebruiksruimte dat de binnen een gebied aanwezige juridische ruimte voor activiteiten in de fysieke leefomgeving geeft.

Flexibiliteitsmogelijkheden
Hoewel de wetgever in de toelichting veelvuldig spreekt over een voorbeeld van of mogelijkheid tot flexibiliteit, heeft de wetgever zeven kern flexibiliteitsmogelijkheden geïdentificeerd. Zowel voor bestuurlijke afwegingsruimte als voor handelingsruimte geldt dat op drie niveaus (1) ruimte in (algemene) regels, (2) gebiedsgericht maatwerk en (3) individueel maatwerk mogelijkheden zijn opgenomen. Daarnaast is er, als soort vangnetbepaling, de experimenteerbepaling van artikel 23.3 Omgevingswet, de opvolger van het huidige artikel 2.4 Crisis- en herstelwet. Onderstaande overzicht geeft weer om welke flexibiliteitsmogelijkheden het gaat.

Uitwerking in de praktijk
De precieze uitwerking van flexibiliteitsmogelijkheden volgt uit de concept AMvB's, het Besluit activiteiten leefomgeving ("Bal"), het Besluit bouwwerken leefomgeving ("Bbl"), het Besluit kwali-teit leefomgeving ("Bkl") en in mindere mate het Omgevingsbesluit ("Ob"). In het Bal en het Bbl is nader uitgewerkt onder welke omstandigheden maatwerkvoorschriften en maatwerkregels mogen worden gesteld, en of eventuele beperkingen aan gelijkwaardigheid zijn verbonden (in beginsel staat de wet dit al toe). In algemene zin geldt dat onder andere meer ruimte wordt geboden om maatwerkvoorschriften, zowel strenger als soepeler, te stellen dan nu het geval is. In het Bkl zijn de omgevingswaarden en instructieregels, onder andere ten behoeve van het omgevingsplan, uitgewerkt. Waar het gaat om het omgevingsplan geldt dat met name flexibiliteit is gegeven op de onderwerpen geluid, trillingen en geur.

Bestuurlijke afwegingsruimte
Over de wijze waarop overheden vervolgens met de aan hen gegeven bestuurlijke afwegingsruimte om dienen te gaan is in de wet- en regelgeving, of de toelichting daarop, nauwelijks iets overwogen. Vanzelfsprekend moet in elk geval het wettelijk kader van toepassing op de betreffende flexibiliteitsmogelijkheid in acht worden genomen, evenals de doelstellingen van de wet. Bij het gebruik van bestuurlijke afwegingsruimte zal tevens moeten worden voldaan aan de algemene maatregelen van behoorlijk bestuur, zoals het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheids-beginsel en het evenredigheidsbeginsel. Daarbij zal interessant zijn hoe indringend of terughou-dend de rechter deze afweging zal toetsen.

_____________________________________________________________________________

Voor een uitvoerige toelichting op de flexibiliteitsmogelijkheden in de Omgevingswet:
• Flexibiliteitsmogelijkheden in de Omgevingswet; de AMvB's verkend (deel 1), BR 2016/87, M.C. Brans
• Flexibiliteitsmogelijkheden in de Omgevingswet; de AMvB's verkend (deel 2), BR 2016/96, M.C. Brans

Relevante wetgeving

Omgevingswet
Afdeling 2.3 (omgevingswaarden)
Paragraaf 2.5.1 (instructieregels)
Artikel 2.11, lid 1 (gebiedsgerichte omgevingswaarden, gemeente)
Artikel 2.12, lid 1 (gebiedsgerichte omgevingswaarden, provincie)
Artikel 2.32 (ontheffing instructieregels)
Artikel 4.5 (maatwerkvoorschrift bij algemene regels)
Artikel 4.6 (maatwerkregels)
Artikel 4.7 (gelijkwaardigheid bij algemene regels)
Artikel 23.3 (experimenteerbepaling)

Omgevingsbesluit (incl. NvT)

Besluit kwaliteit leefomgeving (incl. NvT)

Besluit bouwwerken leefomgeving (incl. NvT)

Besluit activiteiten leefomgeving (incl. NvT)

Invoeringswet (incl. MvT)

Flexibiliteit in de Omgevingswet: maatwerk, gelijkwaardigheid en experimenten, M en R 2014/126 - K.J. de Graaf & mr. H.D. Tolsma,

Funambulisme in de Omgevingswet, TBR 2015/96 - J.H.G. van den Broek,

Verdeling van gebruiksruimte met de Omgevingswet, BR 2016/66 - H.C. Borgers en N.C.M. Fikke

Flexibiliteitsmogelijkheden in de Omgevingswet; de AMvB’s verkend (deel 1), BR 2016/87 - M.C. Brans

Flexibiliteitsmogelijkheden in de Omgevingswet; de AMvB’s verkend (deel 2), BR 2016/96 - M.C. Brans

Flexibiliteit in de Omgevingswet - M.C. Brans

Infographic gebruiksruimte: de instrumenten - Rijksoverheid

Resultaten consultatie en toetsing ontwerp-AMvB's Omgevingswet - Melanie Schultz van Haegen

Symposium ‘De AMvB’s Omgevingswet: gevolgen voor gebiedsontwikkeling’ - Jan Reinier van Angeren

Flexibiliteit en rechtsbescherming, een juiste balans in het omgevingsplan? - Bas Lammerts van Bueren

Omgevingswet: naar meer flexibiliteit en dynamiek? - Kees Hagendijk

Gebruiksruimte: elk gebied vraagt om andere aanpak - bron: Rijksoverheid

Milieubelastende activiteiten en Omgevingsplan - Ruimte voor flexibiliteit, in concept-preadvies Milieubescherming in het omgevingsplan, VMR themamiddag 24 november 2016 [verwachte verschijning medio februari 2017] - Valerie 't Lam