Wat zijn de gevolgen van het ongebruikt laten verstrijken van termijnen in een bestuursrechtelijke procedure?

In bestuursrechtelijke procedures worden belanghebbenden geconfronteerd met allerlei termijnen: de termijn waarbinnen het bestuursorgaan een beslissing op de aanvraag moet nemen (art. 4:13 Awb), de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift (art. 6:7 Awb), de termijn waarbinnen het griffierecht voldaan moet worden (art. 8:41 Awb), de termijn waarbinnen het bestuursorgaan een verweerschrift moet indienen (art. 8:42 Awb), de termijn waarbinnen de bestuursrechter uitspraak moet doen (art. 8:66 Awb), etc. De wettelijke bepalingen waarin bestuursrechtelijke termijnen zijn opgenomen geven een periode waarbinnen ‘iets’ moet gebeuren, maar zij geven niet altijd weer wat er gebeurt als een betrokkene zich niet aan de gestelde termijn houdt. In dit blogbericht uit de FAQ-serie wordt ingegaan op de gevolgen van het ongebruikt laten verstrijken van bestuursrechtelijke termijnen.Wat zijn de gevolgen van het ongebruikt laten verstrijken van een bestuursrechtelijke termijn?Wat in het bestuursrecht de gevolgen zijn van het ongebruikt laten verstrijken van een termijn hangt af van de aard van de desbetreffende termijn. Een voor de hand liggende tweedeling om te maken is de volgende: (i) termijnen waarvan het ongebruikt laten verstrijken direct relevante juridische gevolgen heeft en (ii) termijnen waarvan het ongebruikt laten verstrijken zulke gevolgen niet heeft.Termijnen waarvan het ongebruikt laten verstrijken direct relevante juridische gevolgen heeft: vier voorbeeldenDe termijn voor het indienen van een bezwaar- of (hoger) beroepschriftDe voor de burger meest relevante termijn waarvan het ongebruikt laten verstrijken direct relevante juridische gevolgen heeft, is de termijn voor het indienen van een bezwaar- of (hoger) beroepschrift. Deze termijn bedraagt op grond van artikel 6:7 Awb (voor hoger beroep: juncto artikel 6:24 Awb) zes weken. Men dient er echter op bedacht te zijn dat in een bijzondere wet een afwijkende termijn kan worden gesteld. Zo bepaalt artikel 20.1, derde lid, Wm bijvoorbeeld dat de termijn voor het instellen van beroep tegen een gewijzigd nationaal toewijzingbesluit vier weken bedraagt.Het gevolg van het ongebruikt laten verstrijken van de bezwaar- of (hoger) beroepstermijn is verstrekkend: het bezwaar- of (hoger) beroepschrift zal niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, zodat niet meer inhoudelijk op het bezwaar of (hoger) beroep kan worden ingegaan en het desbetreffende besluit onaantastbaar zal worden. De bezwaar- en (hoger) beroepstermijnen zijn bovendien van ‘openbare orde’. Dat wil zeggen dat een bestuursrechter altijd zal onderzoeken of de toepasselijke termijnen in acht zijn genomen: als het bestuursorgaan geen beroep doet op de termijnoverschrijding zal de bestuursrechter ambtshalve moeten toetsen of de toepasselijke termijnen in acht zijn genomen. Wij gaan in een ander blogbericht in op een aantal bijzondere situaties waarin termijnoverschrijding niet tot niet-ontvankelijkheid leidt. In dat kader wordt wel van ‘verschoonbare termijnoverschrijding’ gesproken.De termijn waarbinnen het griffierecht moet worden voldaanOok aan het niet tijdig voldoen van het griffierecht wordt een (verstrekkend) gevolg verbonden. Niet tijdige voldoening van het griffierecht leidt behoudens verschoonbaarheid tot niet-ontvankelijkheid van het (hoger) beroep, aldus artikel 8:41, zesde lid Awb (voor hoger beroep: juncto artikel 8:108, eerste lid, Awb).De termijn voor het indienen van een aanvraagZeker bij aanvragen met betrekking tot financiële aanspraken wil de wettelijke regeling die in de aanspraak voorziet nog wel eens bepalen dat aanvragen uiterlijk op een bepaalde datum moeten zijn ingediend. Het ongebruikt laten verstrijken van de aanvraagtermijn kan (fatale) gevolgen hebben, maar dat is niet noodzakelijkerwijs zo. Een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de ‘Afdeling‘) biedt een voorbeeld van een termijn waarvan het verstrijken geen fatale gevolgen had. De Afdeling achtte daarbij van belang dat het artikel dat de termijn bevatte, anders dan vergelijkbare artikelen uit dezelfde wettelijke regeling, niet uitdrukkelijk vermeldde dat aanvragen die na een bepaalde datum werden ontvangen, zouden worden afgewezen.Voor de volledigheid merken wij op dat uit de hier besproken uitspraak van de Afdeling naar onze mening niet volgt dat aanvragen die na een bepaalde datum worden ingediend slechts dan op grond van het enkele feit van termijnoverschrijding kunnen worden afgewezen indien zulks ondubbelzinnig in de betrokken wettelijke regeling is voorgeschreven. Gelet op de kier waarop de Afdeling de deur laat openstaan aan het slot van rechtsoverweging 3.3 menen wij dat een termijn voor het indienen van een aanvraag wel degelijk fataal kan zijn zonder dat zulks uitdrukkelijk is voorgeschreven.De termijn waarbinnen het bestuursorgaan een beslissing op de aanvraag dient te nemenArtikel 4:13, eerste lid, Awb bepaalt dat beschikkingen dienen te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, indien een bijzondere wettelijke regeling geen beslistermijn voorschrijft, binnen een ‘redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag’. Wanneer het bestuursorgaan de beslistermijn of de redelijke termijn overschrijdt, kan dat verschillende gevolgen hebben.In de eerste plaats heeft de overschrijding van de beslistermijn tot gevolg dat beroep bij de bestuursrechter komt open te staan tegen (een fictief besluit van) het niet-beslissende bestuursorgaan. Artikel 6:2, aanhef en onder b, Awb bepaalt immers dat voor de toepassing van de wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep het niet tijdig nemen van een besluit met een besluit wordt gelijkgesteld, terwijl artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder f, Awb de weg naar het rechtstreeks beroep opent. Het beroep tegen niet tijdig beslissen kan eerst worden ingesteld nadat twee weken zijn verstreken nadat de belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is (art. 6:12, tweede lid, Awb).In de tweede plaats leidt de overschrijding van de beslistermijn ertoe dat het bestuursorgaan aan de aanvrager dwangsommen verbeurt (met een maximum van € 1.260) op grond van paragraaf 4.1.3.2 Awb. Die dwangsommen worden overigens pas verbeurd vanaf de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de beslistermijn is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Dwangsommen worden echter niet verbeurd indien de hierna te bespreken paragraaf 4.1.3.3 Awb van toepassing is.In paragraaf 4.1.3.3 Awb is de zogenaamde van rechtswege verleende beschikking geregeld (zie ook ons eerdere blogbericht over dit onderwerp). Artikel 4:20b, eerste lid, Awb vormt de kernbepaling van deze paragraaf: “Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.” De paragraaf is alleen van toepassing – en: van rechtswege verleende beschikkingen kunnen dus alleen worden verkregen – indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald (art. 4:20a, eerste lid, Awb). Een voorbeeld biedt artikel 3.9, derde lid, Wabo: omgevingsvergunningen die met de reguliere voorbereidingsprocedure worden voorbereid (zoals: de omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wabo) worden bij niet tijdig beslissen van rechtswege verleend. Voor vergunningsstelsels die onder het toepassingsbereik van de zogenaamde ‘Dienstenrichtlijn’ (richtlijn 2006/123/EG) vallen maakt de Dienstenwet een algemene uitzondering: paragraaf 4.1.3.3 is van toepassing op de aanvraag, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.Het bestuursorgaan moet de van rechtswege verleende beschikking overigens nog wel bekendmaken, opdat belanghebbenden op de hoogte geraken van de vergunningverlening zodat zij daar eventueel rechtsmiddelen tegen kunnen aanwenden.Termijnen waarvan het ongebruikt laten verstrijken niet direct relevante juridische gevolgen sorteert: twee voorbeeldenDe termijn waarbinnen het bestuursorgaan een verweerschrift moet indienenHiervoor werd erop gewezen dat de burger die een bezwaar- of (hoger) beroepstermijn ongebruikt laat verstrijken in beginsel – dat wil zeggen: behoudens verschoonbaarheid – zijn recht ‘verspeelt’ om een besluit in rechte aan te tasten. Voor het verweerschrift van het bestuursorgaan liggen de zaken anders. Artikel 8:42, eerste lid, Awb bepaalt dat een bestuursorgaan gehouden is om binnen vier weken na verzending van het beroepschrift een verweerschrift in te dienen. Gesteld dat het bestuursorgaan deze termijn ongebruikt laat verstrijken: is een na de termijn ingediend verweerschrift dan ‘niet-ontvankelijk’ of staan alle stellingen van appellant alsdan automatisch vast als ‘onweersproken’? Nee. De wet verbindt geen consequenties aan het ongebruikt laten verstrijken van de artikel-8:42-termijn en een verweerschrift dat na afloop van de termijn wordt ingediend kan ‘gewoon’ in de procedure worden betrokken indien dat niet in strijd komt met de goede procesorde (zie: ABRvS 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8547).De termijn waarbinnen de bestuursrechter uitspraak moet doenArtikel 8:66 Awb bepaalt dat de bestuursrechter binnen zes weken na de sluiting van het onderzoek uitspraak moet doen. Deze termijn kan ‘in bijzondere omstandigheden’ met zes weken worden verlengd. Aan een termijnoverschrijding worden niet direct gevolgen verbonden. In uitzonderlijke gevallen (waarin het doorlopen van de gehele bestuursrechtelijke procedure een overschrijding oplevert van de ‘redelijke termijn’ van artikel 6 EVRM) kan wel een aanspraak op schadevergoeding ontstaan wegens het ondergaan van ‘spanning en frustratie als gevolg van de lange duur van de procedure’. De rechterlijke uitspraak die lang op zich laat wachten draagt bij aan de ‘lange duur’ die eventueel een aanspraak op schadevergoeding doet ontstaan, maar aan een overschrijding van de termijn van artikel 8:66 Awb zijn als zodanig geen gevolgen verbonden. Volledigheidshalve zij opgemerkt dat in een bijzondere wet een afwijkende uitspraaktermijn kan zijn opgenomen. Zo bepaalt artikel 8.2, tweede lid, aanhef en onder a, Wro bijvoorbeeld dat de Afdeling op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan dient te beslissen binnen twaalf maanden na afloop van de beroepstermijn.Dit artikel is geschreven door Jan Reinier van Angeren en Laurens Westendorp op Stibbeblog