Welke voorbereidingsprocedure is van toepassing op de behandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning?

Voor activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving zoals bouwen, aanleggen van wegen of het in werking hebben van een inrichting is in veel gevallen een omgevingsvergunning vereist. De timing en daarmee ook de kosten van de uitvoering van projecten waar deze activiteiten onderdeel van uitmaken, zoals woningbouwprojecten, infrastructuurprojecten of het uitbreiden van een chemisch bedrijf, worden onder andere beïnvloed door de tijd die nodig is voor het verkrijgen van de benodigde vergunningen. Het is daarom van belang om voor de start van een project inzicht te hebben in de voorbereidingsprocedure die van toepassing is op de behandeling van een aanvraag van een omgevingsvergunning.Deze FAQ biedt een handreiking voor beantwoording van de vraag welke voorbereidingsprocedure, en daarmee onder andere welke beslistermijn, op de behandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning van toepassing is.Is sprake van een omgevingsvergunning?De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voorziet in bijzondere regels voor de voorbereiding van omgevingsvergunningen. Voor beantwoording van de vraag of deze regels van toepassing zijn, is uiteraard van belang om eerst te bezien of wel sprake is van een omgevingsvergunningplicht. Daarbij is het van belang om te bepalen:welke activiteiten worden uitgevoerd, enof voor één of meer van die activiteiten een omgevingsvergunning is vereist.Een project kan bestaan uit verschillende activiteiten. In de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo is bepaald voor welke activiteiten een omgevingsvergunning nodig is. Genoemd worden onder meer de activiteiten bouwen van een bouwwerk, oprichten van een inrichting of het slopen van een beschermd monument. Kenmerkend voor de omgevingsvergunning is dat voor een project in beginsel slechts één vergunning wordt verleend, ook al bestaat het project uit verschillende activiteiten. Met die ene vergunning wordt dan toestemming verleend om verschillende activiteiten uit te voeren. De activiteiten worden inhoudelijk wel afzonderlijk getoetst aan de daarvoor geldende materiële regels, zoals de Wet milieubeheer of het Bouwbesluit 2012.De Wabo biedt de mogelijkheid om in bepaalde gevallen een deelomgevingsvergunning, een gefaseerde omgevingsvergunning of verschillende omgevingsvergunningen aan te vragen. Bespreking van deze mogelijkheden bewaren we voor een andere FAQ.Reguliere en uitgebreide voorbereidingsprocedureAls voor één of meerdere van de uit te voeren activiteiten een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd, dan zijn op de behandeling van de aanvraag de procedureregels van hoofdstuk 3 Wabo van toepassing. Voorzien is in twee typen voorbereidingsprocedures. Enerzijds de reguliere voorbereidingsprocedure in de zin van afdeling 4.1.2 en 4.1.3 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Anderzijds de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 Awb.Tussen de beide procedures bestaan diverse verschillen. Een voor de praktijk belangrijk verschil is de duur van de beslistermijn. Voor de reguliere procedure geldt in beginsel een beslistermijn van acht weken (art. 3.9 lid 1 Wabo) terwijl voor de uitgebreide procedure de beslistermijn in beginsel zes maanden bedraagt (art. 3:18 lid 1 Awb). Voorts zijn er verschillen in de rechtsbeschermingsprocedure. Zo kan tegen een beslissing die volgt op de reguliere procedure bezwaar en beroep worden ingesteld. Bij de uitgebreide procedure is dat anders. Daarbij is de mogelijkheid van bezwaar uitgesloten (art. 7:1 lid 1 aanhef en onder d Awb) en is direct beroep bij de bestuursrechter de aangewezen route. Dat is ook niet vreemd als men bedenkt dat het bevoegd gezag bij de uitgebreide procedure een ontwerpbesluit dient te nemen waarover vervolgens zienswijzen kunnen worden ingediend, alvorens een besluit op de aanvraag wordt genomen. De toepassing van ook nog de bezwaarprocedure zou hier teveel van het goede zijn.De verschillen tussen de beide procedures sluiten aan bij de gedachte die de wetgever heeft bij de toepassing ervan. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wabo volgt dat de reguliere procedure geschikt wordt geacht voor projecten waarbij de toestemming een min of meer gebonden karakter heeft en maatschappelijke risico’s minder ingrijpend zijn. De uitgebreide procedure is gereserveerd voor complexe projecten, waarbij sprake is van ruime beoordelingsvrijheid, grotere maatschappelijke risico’s en waarbij belangen van derden een belangrijke rol spelen. In die procedure biedt daarom de zienswijzefase een mogelijkheid voor de aanvrager en/of derdebelanghebbenden om mee te denken over het te nemen besluit op de aanvraag.Hoofdregel: reguliere voorbereidingsprocedureUitgangspunt is dat de reguliere procedure van toepassing is op de behandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is (art. 3.7 lid 1 Wabo). Dit geldt bijvoorbeeld voor de activiteit bouwen, wanneer dit binnen het bestemmingsplan past.De Wabo kent voor de reguliere procedure enkele bijzondere regels ten opzichte van de algemene regels uit de Awb. Zo geeft artikel 3.9 lid 2 Wabo een ten opzichte van artikel 4:14 Awb bijzondere regel dat het bevoegd gezag de beslistermijn eenmalig met ten hoogste zes weken kan verlengen. Verder is van belang dat paragraaf 4.1.3.3 Awb over de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen van toepassing is verklaard (art. 3.9 lid 3 Wabo). Dit heeft tot gevolg dat wanneer op de aanvraag om een omgevingsvergunning niet binnen de daarvoor gestelde termijn is besloten, de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Zie hierover meer uitgebreid de FAQ: Lex silencio positivo; wanneer wordt een vergunning van rechtswege verleend?Uitgebreide voorbereidingsprocedureDe uitgebreide voorbereidingsprocedure is van toepassing op de behandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op de in artikel 3.10 lid 1 Wabo opgesomde activiteiten. Te denken valt aan het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting. Het bevoegd gezag kan er, onder bepaalde voorwaarden, op grond van artikel 3.10 lid 2 Wabo voor kiezen dat de toepassing van de uitgebreide procedure geheel of gedeeltelijk achterwege blijft.Ook bij de uitgebreide voorbereidingsprocedure is van belang om in het oog te houden dat onder meer in artikel 3.12 Wabo bijzondere regels zijn gegeven ten opzichte van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Zo geldt in afwijking van artikel 3:15 lid 1 Awb dat niet alleen belanghebbenden, maar eenieder zienswijzen naar voren kan brengen (art. 3:15 lid 2 Awb in samenhang met art. 3.12 lid 5 Wabo).Het verdient voorts opmerking dat, anders dan bij de reguliere voorbereidingsprocedure, de zogeheten ‘lex silencio positivo’ niet van toepassing is op de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Dit houdt in dat wanneer niet tijdig op de aanvraag is beslist, de gevraagde beschikking niet van rechtswege is verleend.Variaties op de hoofdregelZoals vaak gelden ook voor de hiervoor besproken systematiek uitzonderingen. Een voorbeeld daarvan is de zogeheten milieuneutrale verandering. Hoewel in de regel voor een aanvraag die betrekking heeft op het oprichten, inwerking hebben of slopen van een inrichting conform artikel 3.10 lid 1 Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt, is dit niet het geval indien de activiteit geen veranderingen ten gevolg heeft voor de omvang van de milieugevolgen van de inrichting (art. 3.7 lid 2 Wabo in samenhang met artikel 3.10 lid 3 Wabo).Ook een variant op de hoofdregel is de regelmatig voorkomende situatie waarin een aanvraag om een omgevingsvergunning meerdere activiteiten betreft. Het kan zijn dat conform de hoofdregel voor sommige van die activiteiten de reguliere voorbereidingsprocedure geldt, terwijl voor een andere activiteit de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. In een dergelijk geval moet de gehele omgevingsvergunning voor alle activiteiten met de uitgebreide procedure worden voorbereid. Dit volgt uit de formulering ‘geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op’ in artikel 3.10 lid 1 Wabo. Op die manier kan ernaar worden gestreefd de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften op elkaar af te stemmen (vergelijk artikel 2.22 lid 2 Wabo).Wanneer een omgevingsvergunning in twee fasen wordt aangevraagd, geldt dat op beide fasen de voorbereidingsprocedure van toepassing is die van toepassing zou zijn als de vergunning niet gefaseerd zou zijn aangevraagd (art. 2.5 lid 2 Wabo). Dit betekent dat als de omgevingsvergunning op grond van artikel 3.10 lid 1 Wabo overeenkomstig de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden voorbereid, dit bij gefaseerde verlening ook geldt voor fasen die slechts betrekking hebben op activiteiten waarvoor gewoonlijk de reguliere procedure gevolgd moet worden.Een heel andere situatie die in afwijking van de hoofdregel voorziet, is een gecoördineerde voorbereiding van verschillende besluiten, zoals de vaststelling van een bestemmingsplan gezamenlijk met de verlening van een omgevingsvergunning. De gemeenteraad kan besluiten dat in bepaalde gevallen of categorieën van gevallen een gecoördineerde voorbereiding van de besluitvorming wenselijk is met het oog op de verwezenlijking van een onderdeel van het gemeentelijke ruimtelijk beleid (art. 3.30 Wet ruimtelijke ordening, Wro). De coördinatieprocedure als bedoeld in paragraaf 3.6.1 Wro is dan van toepassing. Op de voorbereiding van de betrokken besluiten is in dat geval ingevolge artikel 3.31 lid 3 Wro de uitgebreide procedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing. Ook hier gelden enkele, ten opzichte van de algemene regeling in de Awb, bijzondere, regels, zoals dat zienswijzen door een ieder naar voren kunnen worden gebracht (art. 3.31 lid 3 aanhef en onder d Wro). Hetzelfde geldt indien toepassing wordt gegeven aan de Provinciale coördinatieregeling (art. 3.33 lid 4 Wro) of Rijkscoördinatieregeling (art. 3.35 lid 4 Wro).AfsluitingDe Wabo kent verschillende opties voor de toepasselijke voorbereidingsprocedure en het is dus belangrijk om goed per geval te beoordelen welke voorbereidingsprocedure van toepassing is. Toepassing van de verkeerde voorbereidingsprocedure kan ertoe leiden dat achteraf blijkt dat een omgevingsvergunning eigenlijk al van rechtswege is verleend omdat toch de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing was. Andersom kan een omgevingsvergunning in bezwaar en of beroep onderuitgaan omdat ten onrechte niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure is toegepast.Door Rut Wingens en Niels Jak op Stibbeblog