Den Haag trekt opnieuw het dossier PAS-melders naar zich toe met een stevig pakket aan beloften, termijnen en instrumenten. In de Kamerbrief van 26 juni 2026 presenteert het kabinet niet alleen het vernieuwde Programma Maatwerk PAS-melders, maar ook de politieke en juridische onderbouwing daarvan: het moet ondernemers die door het wegvallen van het PAS buiten hun schuld in een illegale positie zijn beland, alsnog naar een legale situatie helpen. Tegelijk laat de brief zien hoe moeilijk dat nog altijd is. De overheid erkent dat legalisatie via de klassieke route van vrijgemaakte stikstofruimte de afgelopen jaren onvoldoende heeft gewerkt, dat de natuur op veel plekken verslechterd is en dat daarmee juist het juridisch fundament onder vergunningverlening wankel blijft.
De boodschap is daarom tweeledig. Aan de ene kant klinkt er bestuurlijke daadkracht: het kabinet reserveert binnen de Taskforce Landbouw, Natuur en Stikstof €350 miljoen om het maatwerkprogramma extra slagkracht te geven. Aan de andere kant is het vooral een programma van tussenstanden, voorwaarden en harde deadlines. Pas in maart 2028 moeten alle positief geverifieerde PAS-melders zicht hebben op een legale situatie. Een structurele oplossing is dus niet vandaag, maar pas over jaren. En zelfs dan is volledige legalisatie niet gegarandeerd; in sommige gevallen blijft alleen gedeeltelijke beëindiging, verplaatsing of terugval op een oude referentiesituatie over.
De kern van de nieuwe koers is maatwerk. Waar het eerdere legalisatieprogramma vooral leunde op het vrijmaken van stikstofruimte en het inzetten van bronmaatregelen, kiest het nieuwe programma nadrukkelijk voor een individuele benadering. Niet voor niets wordt in de stukken herhaald dat “dé PAS-melder niet bestaat”. De populatie is te divers: agrarische en niet-agrarische bedrijven, kleine uitbreidingen en grootschalige projecten, bedrijven met een duidelijke referentiesituatie en projecten die juist daar nauwelijks op terug kunnen vallen.
De overheid probeert die diversiteit te vertalen naar een aanpak waarin per bedrijf wordt gekeken welke route het meest kansrijk is. De vier hoofdopties zijn helder: intern salderen, extern salderen, (gedeeltelijke) beëindiging en verplaatsing. Daarbovenop komen ondersteunende sporen zoals innovatie, omschakeling, extensivering, financiële regelingen en zaakbegeleiding. Het programma positioneert zich daarmee minder als een vergunningenloket en meer als een bestuurlijk vangnet rondom bedrijven die klem zitten tussen natuurrecht, bestuursrecht en bedrijfscontinuïteit.
Die keuze is niet louter beleidsmatig, maar ook politiek gedwongen. Het kabinet schrijft expliciet dat de generieke aanpak van de afgelopen jaren onvoldoende effect heeft gehad. Dat is een opmerkelijke erkenning: de kern van de problematiek blijkt niet alleen juridisch, maar ook uitvoerend. Er is onvoldoende stikstofruimte, de natuurtoestand is te slecht voor eenvoudige oplossingen, en provincies krijgen de last van het dossier dagelijks op hun bord in de vorm van handhavingsverzoeken, onduidelijke dossiers en onvolledige gegevensaanlevering.
Een van de opvallendste passages in de Kamerbrief is de morele toon. Het kabinet zegt zich verantwoordelijk te voelen om alle PAS-melders weer in een legale situatie te krijgen. Daarbij wordt benadrukt dat het gaat om ondernemers die “buiten hun schuld om” in problemen zijn gekomen. Die formulering is politiek belangrijk. Het schuift de kwestie weg van individuele verwijtbaarheid en zet de overheid zelf in de beklaagdenbank: het uitblijven van natuurbeleid en juridisch houdbare ruimte wordt mede als veroorzaker benoemd.
Dat is ook de achtergrond van de stevige inzet op het afzien van handhaving. De overheid wil provincies voldoende onderbouwing geven om handhavingsverzoeken tegen PAS-melders gemotiveerd af te wijzen, zolang er zicht is op een legale uitweg. Daarbij wordt gewezen op jurisprudentie van de Raad van State waarin handhaving onevenredig kan zijn als er een concreet legalisatieperspectief bestaat en de ondernemer te goeder trouw heeft gehandeld. De brief maakt duidelijk dat het programma niet alleen een oplossing moet bieden, maar ook een tijdelijke verdedigingslinie tegen bestuurlijke escalatie.
Die juridische bescherming staat echter onder druk. Want een “concreet legalisatieperspectief” is iets anders dan daadwerkelijke legalisatie. En precies daar zit de spanning van het programma: het kabinet wil provincies genoeg houvast geven om niet te hoeven handhaven, terwijl de feitelijke vergunningverlening op veel plekken nog niet loskomt van het stikstofslot.
De brief biedt voor het eerst een scherp cijfermatig beeld van de omvang van de opgave. Van de oorspronkelijke 3.637 PAS-melders zijn 2.624 legalisatieverzoeken ingediend. Daarvan bleken 146 dubbel ingediend, waardoor er 2.478 unieke verzoeken overblijven. Inmiddels zijn 2.062 verzoeken volledig beoordeeld. 171 verzoeken zijn ingetrokken en 416 dossiers zijn nog niet volledig beoordeeld.
Van de volledig beoordeelde dossiers zijn er:
Dat zijn geen kleine aantallen. Tegelijk laat deze verdeling zien dat het programma nog maar deels tot daadwerkelijke legalisatie leidt. Het zwaartepunt ligt nog altijd bij verificatie en dossieropbouw, niet bij vergunningverlening. De overheid probeert dat proces strak te regisseren met deadlines: uiterlijk 1 oktober 2026 moeten aanvullende gegevens zijn aangeleverd, uiterlijk 15 januari 2027 moet het bevoegd gezag de uitkomst van de verificatie melden, en uiterlijk 1 maart 2028 moet er per positief geverifieerde PAS-melder een plan liggen voor een legale situatie.
De verificatiefase is cruciaal. Niet iedereen die zich ooit meldde, komt automatisch in aanmerking voor het nieuwe programma. De Kamerbrief maakt duidelijk dat de groep bestaande aanmelders geen nieuwe aanmeldprocedure krijgt, maar wel opnieuw of aanvullend wordt beoordeeld onder het nieuwe regime. Wie al eerder een positieve beoordeling kreeg, valt in beginsel mee. Wie geen gegevens aanlevert vóór de deadline, riskeert een negatieve verificatie.
Hiermee wordt verificatie feitelijk de poort waar de juridische toekomst van een bedrijf begint of eindigt. De overheid zegt dat ondernemers niets opnieuw hoeven aan te melden, maar de boodschap is tegelijkertijd streng: zonder volledige en correcte gegevens volgt geen positief oordeel. Daarmee probeert het kabinet bestuurlijke duidelijkheid te creëren, maar het vergroot ook de druk op ondernemers en provincies die nog steeds werken met incomplete dossiers, uiteenlopende provinciale werkwijzen en soms moeizame communicatie tussen aanmelder en bevoegd gezag.
De individuele afhandeling van zienswijzen onderstreept dat nog eens. De minister belooft iedere indiener een eigen reactie. Dat is bestuurlijk zorgvuldig, maar ook een teken dat het programma veel juridische en emotionele ballast meedraagt. De persoonlijke reacties van PAS-melders uit de consultatie “raken mij zeer”, schrijft de minister. Het is een zeldzaam persoonlijke toon in een dossier dat normaal gesproken vooral in juridische termen wordt gevoerd.
Als er één woord centraal staat in dit dossier, dan is het additionaliteit. Dat principe bepaalt of stikstofruimte überhaupt gebruikt mag worden voor vergunningverlening. In essentie betekent het: pas als aantoonbaar is dat de natuurmaatregelen voldoende zijn om verslechtering te voorkomen, kan vrijgemaakte ruimte worden ingezet voor een vergunning.
En juist daar wringt het. De Kamerbrief en het programma erkennen dat de staat van de natuur in veel gebieden juist verslechterd is. Daardoor is het moeilijk om te onderbouwen dat beschikbare ruimte niet alsnog nodig is voor natuurbehoud of herstel. Het gevolg: stikstofruimte uit bronmaatregelen of banken is vaak niet inzetbaar voor legalisatie, zelfs als die ruimte op papier bestaat.
Dat geldt ook voor de veelbesproken stikstofbanken. Nederland kent inmiddels 17 stikstofbanken:
Maar de bruikbare ruimte is beperkt tot vrijwel nihil door het additionaliteitsvereiste. Daarmee zijn deze banken eerder politiek relevant dan operationeel ruim. De brief onderstreept dat ruimte uit de SSRS-bank prioriteit heeft voor woningbouw en PAS-melders, maar voegt daaraan toe dat de voorraad beperkt is en de inzet onder druk staat.
De echte hoop van het kabinet ligt niet in het bestaande instrumentarium, maar in het pakket dat de Taskforce Landbouw, Natuur en Stikstof moet opleveren. Dat pakket moet natuurherstel en stikstofreductie versnellen, zodat vergunningverlening weer op meer plekken mogelijk wordt. Het kabinet koppelt daar expliciet de verwachting aan dat daardoor ook voor PAS-melders meer juridische ruimte ontstaat.
De timing is politiek interessant. De taskforce moet al in de zomer van 2026 met resultaten komen, terwijl het maatwerkprogramma juist daarop voortbouwt. Het nieuwe programma is dus niet echt zelfstandig; het leunt zwaar op wat de taskforce nog moet opleveren. Dat maakt de beleidsarchitectuur tegelijk ambitieus en kwetsbaar. Als het maatregelenpakket onvoldoende juridische en ecologische effecten heeft, blijft de legalisatieknop gewoon vastzitten.
Toch probeert het kabinet de verwachtingen te managen. Het zegt niet dat alle PAS-melders zonder meer geholpen zullen worden. Het zegt dat er zo veel mogelijk routes en regelingen worden gecreëerd. Dat is een wezenlijk verschil. De taal is die van ondersteuning, niet van gegarandeerde uitkomst.
Een belangrijk deel van het programma bestaat uit financiering en subsidieregelingen. De Regeling Provinciale Maatregelen PAS-melders (RPMP 2024) vormt daarin het belangrijkste instrument. Die regeling ondersteunt innovatie, omschakeling, verplaatsing, extern salderen en – via aanpassingen – ook extensivering en mogelijk aanvullende beëindigingsroutes. De regeling loopt formeel af op 31 december 2026, maar alle provincies hebben inmiddels een verlenging tot 2030 aangevraagd.
Daarnaast zijn er:
Wat opvalt, is dat het programma een groot scala aan financiële hulplijnen biedt, maar tegelijk erkent dat financiering juist vaak de bottleneck is. Banken verstrekken geen lening zonder toereikende vergunning, terwijl de overheid vanwege staatssteunregels niet altijd alle kosten kan dragen. Het aangekondigde PAS-akkoord moet daar mogelijk een brug slaan, door afspraken met banken en investeringsfondsen te verkennen. Maar ook hier geldt: de uitwerking is nog toekomstmuziek.
Interessant is dat het programma nadrukkelijk verder kijkt dan de landbouw. Ook andere ondernemers die door onrechtmatig overheidshandelen geen toereikende natuurvergunning hebben, kunnen in beeld komen. De Kamerbrief noemt expliciet een verkenning onder artikel 22.21a Omgevingswet en de zogeheten interimmers. Daarmee wordt het PAS-dossier verbonden aan een bredere categorie van ondernemers die eveneens vastlopen in vergunningen door fouten of onvolledigheden in overheidsbeleid.
De minister heeft Bart Krol gevraagd deze verkenning te trekken. Dat is politiek relevant, omdat het dossier daarmee verschuift van een specifiek landbouwprobleem naar een bredere bestuursrechtelijke hersteloperatie. In feite wordt gekeken of het PAS-programma niet alleen een oplossing is voor een historische stikstofcrisis, maar ook een model voor andere gevallen van overheidshandelen dat ondernemers in de problemen bracht.
De stukken ademen ambitie, maar de uitvoerbaarheid blijft de zwakke schakel. Provincies zijn bevoegd gezag, moeten dossiers verifiëren, oplossingen beoordelen en vervolgens vergunningen afgeven of handhavingsverzoeken gemotiveerd afwijzen. Tegelijk worstelen zij met capaciteit, met handhavingsverzoeken en met het feit dat de meeste oplossingen pas echt werken als vergunningverlening juridisch weer loskomt.
Daar komt bij dat de minister zelf erkent dat het maatwerkprogramma in veel gevallen pas richting 2030 écht afgerond kan zijn. Op 1 maart 2028 hoeft een maatwerkoplossing nog niet volledig geïmplementeerd te zijn; het gaat dan vooral om zicht op een legale situatie. Dat is juridisch verdedigbaar, maar bestuurlijk een relatief dunne belofte. Zicht op legalisatie is immers geen legalisatie.
Het Programma Maatwerk PAS-melders is onmiskenbaar een poging om het stikstofdossier menselijker, gerichter en bestuurlijker beheersbaar te maken. De overheid erkent verantwoordelijkheid, zet harde termijnen neer, trekt middelen open en kiest voor persoonlijke begeleiding. Dat is winst na jaren van stilstand en onzekerheid.
Maar onder de oppervlaktestructuur blijft hetzelfde probleem bestaan: de natuurtoestand is te slecht, de juridische lat te hoog en de beschikbare stikstofruimte te schaars. Daardoor is het programma voorlopig vooral een routekaart, geen eindstation. Voor veel PAS-melders betekent dat hoop op hulp, maar geen zekerheid op uitkomst.
De echte vraag is dus niet of het kabinet het dossier opnieuw heeft geactiveerd. Die vraag kan volmondig met ja worden beantwoord. De echte vraag is of Nederland vóór 2028 genoeg juridische en ecologische ruimte weet te creëren om van maatwerk ook werkelijk legalisatie te maken. Tot die tijd blijft PAS een dossier van belofte, beperking en bestuurlijke uitstelgedachte.
