Het kabinet stelt in zijn reactie op de reflecties van het PBL en de landsadvocaat dat het maatregelenpakket voor landbouw, natuur en stikstof “een belangrijke stap” is richting natuurherstel, vergunningverlening en het loskomen van het stikstofslot. Volgens het PBL komen de reductiedoelen voor landbouw, industrie en mobiliteit binnen bereik; de landsadvocaat noemt het pakket juridisch relevant voor het afwijzen van handhavings- en intrekkingsverzoeken en voor het weer op gang brengen van vergunningverlening per Natura 2000-gebied. Tegelijk is de boodschap even duidelijk als voorwaardelijk: zonder voortvarende uitwerking, gebiedsgerichte onderbouwing en borging op de langere termijn blijft het pakket kwetsbaar.
Het kabinet leest de reflecties als bevestiging dat de gekozen lijn aansluit op de huidige jurisprudentie. De landsadvocaat stelt dat het pakket “tegemoetkomt aan de kern van de rechtspraak van de Afdeling” en dat de oplossing ligt in een breed pakket van maatregelen gericht op een daling van stikstofdepositie, in combinatie met aanpak van andere drukfactoren. Ook benadrukt de landsadvocaat dat het pakket de elementen bevat die de rechtspraak vereist: maatregelen voor overbelaste Natura 2000-gebieden, wettelijke verankering van emissiedoelen, financiële borging en monitoring.
Volgens het kabinet biedt de reflectie van het PBL steun voor de inschatting dat de reductiedoelen haalbaar zijn. Voor de landbouw ziet het PBL, op basis van de maatregelen die het kon doorrekenen, een daling van de ammoniakemissie met 40 procent in 2035 ten opzichte van 2019. Voor het halen van de doelstelling van 42 procent is aanvullend 1 tot 2 kiloton nodig. Het PBL noemt daarbij een korting op dierrechten als “ultieme remedie”, maar wijst ook op maatregelen die nog onvoldoende waren uitgewerkt om mee te rekenen, zoals gebiedsgerichte maatregelen en veldemissies. Het kabinet zegt ervan overtuigd te zijn dat ook zonder generieke korting de doelen gehaald kunnen worden.
Een groot deel van de reductieopgave wordt in het pakket neergelegd bij bedrijfsspecifieke emissienormen. Volgens de landsadvocaat gaat het voor melkveehouderijen om een norm van 0,164 kilo NH3 per fosfaatrecht per jaar. Voor intensieve sectoren moet een norm per dierplaats nog worden vastgesteld; het streven is om dat in het eerste kwartaal van 2027 te doen, met ontwerpregelgeving in consultatie in het derde kwartaal van 2027.
Het PBL berekent dat de bedrijfsspecifieke emissienormen en aangescherpte emissie-eisen voor verouderde stallen de grootste bijdrage leveren aan de daling van de ammoniakuitstoot uit de landbouw. Voor melkveehouders betekent dit volgens het PBL gemiddeld een halvering van de ammoniakemissie per fosfaatrecht uit stal en mestopslagen. Het kabinet zegt dit economisch te willen opvangen met € 1,7 miljard aan ondersteuning op het boerenerf.
Daarbovenop reserveert het kabinet € 1,2 miljard voor agrarisch natuurbeheer. Ook wordt een groot deel van het beschikbare budget van € 20 miljard ingezet voor ondersteuning van boeren, onder meer via subsidies, fiscale instrumenten en financieringsinstrumenten voor stalaanpassingen, en via de nieuwe Stimuleringsregelingen Managementmaatregelen Veehouderij voor emissiereductie.
Opvallend is de nadruk op veldemissies. Het kabinet noemt deze emissies een groot deel van de totale ammoniakuitstoot in de landbouw. In de PBL-reflectie zijn alleen al aangekondigde aanscherpingen voor uitrijregels van ureumhoudende kunstmeststoffen, spuiwater en plantaardig digestaat meegenomen. Voor dierlijke mest zijn maatregelen nog onvoldoende concreet uitgewerkt.
Het kabinet noemt drie sporen:
Volgens het kabinet worden deze innovaties de komende jaren samen met stakeholders, de landbouwsector en WUR doorontwikkeld, getest en waar mogelijk in regelgeving vastgelegd. De voortgang op veldemissies wordt nadrukkelijk in de monitoring van het pakket betrokken.
Daarnaast heeft het kabinet besloten de gedoogregeling voor bovengronds aanwenden van runderdrijfmest volgend mestuitrijdseizoen stop te zetten. Uit het WUR-onderzoek blijkt volgens het kabinet dat geen significante positieve effecten zijn waargenomen die de extra ammoniakemissie bij bovengrondse aanwending rechtvaardigen.
Zowel het kabinet als de landsadvocaat en het PBL leggen veel gewicht op de gebiedsgerichte aanpak rond kwetsbare Natura 2000-gebieden. Volgens het PBL leveren de zones een beperkte bijdrage aan de landelijke emissiereductie, maar zijn juist daar de effecten op stikstofdepositie en natuurherstel het grootst. De landsadvocaat noemt die gebiedsgerichte inzet randvoorwaardelijk om weer tot vergunningverlening te komen.
Het kabinet verwacht de Kamer dit najaar te informeren over de eerste stappen in de verdere uitwerking, zoals:
Voor provincies ligt hier een “noodzakelijke rol” bij het opstellen van additionaliteitsplannen. Het kabinet zegt provincies zoveel mogelijk te ondersteunen, maar verwacht ook voortvarendheid van hun kant.
De juridische kern van de landsadvocaat is helder: vergunningverlening kan weer op gang komen, maar alleen gebied voor gebied. De landsadvocaat benadrukt dat per Natura 2000-gebied inzicht nodig is in:
Daarbij is een ecologische beoordeling beslissend. Het onder de kritische depositiewaarde brengen van een gebied is volgens de landsadvocaat niet vereist. De landsadvocaat schrijft dat het pakket de basis biedt waarmee provincies “per direct per gebied kunnen starten met het opstellen van een plan om additionaliteit te onderbouwen”.
Het kabinet sluit daarop aan en stelt dat het erop vertrouwt dat met uitvoering van het pakket intrekkingsverzoeken gemotiveerd kunnen worden afgewezen en vergunningverlening per gebied weer op gang kan komen.
Het kabinet wil ook een rekenkundige ondergrens invoeren. De landsadvocaat verwijst hierbij naar het expertoordeel van prof. dr. A. Petersen, waaruit volgt dat onder afgerond 1 mol/ha/jaar een depositie niet voldoende zeker van nul te onderscheiden is. Volgens dat oordeel zijn rekenresultaten onder die grens wetenschappelijk onvoldoende betrouwbaar voor besluitvorming over specifieke projecten.
De landsadvocaat benadrukt echter dat een robuuste onderbouwing van de RKO vraagt om een voortvarende uitwerking en uitvoering van het maatregelenpakket, plus een geborgd pakket aanvullende beheersmaatregelen. Het kabinet neemt dat advies over en zegt de borging komend jaar verder uit te werken.
Het kabinet noemt de uitvoering historisch groot van omvang en erkent dat veel afhangt van regelingen, gebiedsprocessen, instrumenten, provinciale onderbouwing en uitvoeringskracht. Om de prioritaire gebieden snel op gang te brengen, komt er een impulsbudget van € 500 miljoen vrij.
Ook op het punt van borging kiest het kabinet voor een harde lijn. Als provincies en maatschappelijke partijen geen consensus bereiken over een andere borging, blijft een korting op productierechten in 2035 als “ultieme remedie” op tafel. Het kabinet zegt die generieke korting liever niet in te zetten, maar noemt de noodrem noodzakelijk voor de borging van het pakket.
Het PBL schetst volgens het kabinet een bemoedigend beeld voor natuurherstel. Het aandeel VHR-soorten waarvoor condities aanwezig zijn voor duurzaam voorkomen stijgt van ruim 60 procent in het basispad naar circa 75 procent in 2035. De grootste effecten ontstaan volgens het PBL door hydrologisch herstel in de zones, verlaging van stikstofdepositie en uitbreiding van leefgebied.
Tegelijk waarschuwt het PBL voor risico’s: structurele middelen voor natuurbeheer moeten beschikbaar blijven, en maatregelen buiten natuurgebieden blijven nodig. Het kabinet zegt daarop te reageren met incidenteel € 2,2 miljard en structureel € 200 miljoen voor natuurmaatregelen, waarvan het grootste deel naar natuurbeheer gaat.
Ook het agrarisch natuurbeheer krijgt een prominente plek: het kabinet reserveert daarvoor € 1,2 miljard en bekijkt hoe ANLb-pakketten beter kunnen worden afgestemd op mestwetgeving.
Volgens het PBL vraagt de Kaderrichtlijn Water om een bredere aanpak dan het kabinet nu kiest. Het kabinet beperkt de scope in de zones tot nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen, terwijl het tegelijk werkt aan verbetering van hydrologische condities in Natura 2000-gebieden en maatregelen in beekdalen en grondwaterbeschermingsgebieden. Ook wordt samen met medeoverheden gewerkt aan het terugdringen van belasting uit andere bronnen, zoals rioolwaterzuiveringsinstallaties en het buitenland.
De kern uit de stukken is dat het kabinet het stikstofpakket presenteert als een juridisch en ecologisch samenhangende route naar reductie, natuurherstel en vergunningverlening. De landsadvocaat ziet daarvoor stevige aanknopingspunten in de huidige rechtspraak, mits de uitwerking gebiedsgericht, ecologisch onderbouwd en goed geborgd wordt. Het PBL bevestigt dat het pakket doelen dichterbij brengt, maar maakt tegelijk duidelijk dat een groot deel van de uitwerking nog moet volgen.
De echte toets ligt daarmee niet in de brief zelf, maar in de gebiedsplannen, de normen, de monitoringssystematiek en de snelheid waarmee provincies en Rijk die uitvoering kunnen dragen.
