De tweede monitorrapportage over de Omgevingswet schetst een dubbel beeld. In 2025 namen alle kerninstrumenten in gebruik toe, maar uit de onderliggende onderzoeken komt tegelijk naar voren dat versnippering bij vergunningen, trage besluitvorming en een weinig inzichtelijke praktijk nog steeds zwaar drukken op de uitvoering. Vooral de BOPA-vergunning, het omgevingsplan en het Digitaal Stelsel Omgevingswet blijven daarbij botsen met de beoogde samenhang van het stelsel.
De brief bij de rapportage zegt het zonder omwegen: gebruikers van de Omgevingswet werkten in 2025 “intensiever dan voorheen” met de wet en haar instrumenten. Toch blijkt uit de monitor vooral groei in volume, niet in eenvoud.
De kwantitatieve monitoring laat zien dat alle kerninstrumenten vaker zijn gebruikt dan in 2024. Eind 2025 hadden 252 gemeenten een vastgestelde omgevingsvisie, “40 procent meer dan in 2024”. Voor omgevingsplanwijzigingen noemt de brief 645 vaststellingen in 2025, “meer dan twee keer zo veel als in 2024”.
Ook in de vergunningverlening is de toename stevig. Er werden in 2025 “ongeveer 192.000” aanvragen voor een omgevingsvergunning gedaan, 15 procent meer dan een jaar eerder. Het aandeel enkelvoudige vergunningen daalde daarbij van 80 naar 76 procent.
Juist die daling past in het bredere knelpunt dat de monitor scherp naar voren haalt: initiatiefnemers dienen vaker losse aanvragen in voor onderdelen van één initiatief. Dat leidt volgens de betrokken overheden tot versnippering en verlies aan overzicht.
De minister formuleert het in de aanbiedingsbrief voorzichtig, maar duidelijk: informatie over initiatieven komt “nu vaker via meerdere aparte aanvragen bij hen terecht”. Dat kan “leiden tot een gefragmenteerd beeld van initiatieven”.
De kwalitatieve monitor bevestigt dat beeld. Overheden ervaren de mogelijkheid van afzonderlijke aanvragen als een belemmering voor een samenhangende beoordeling. In de woorden van de Haskoning-samenvatting: “De mogelijkheid voor een initiatiefnemer om losse aanvragen verspreid over een ruime tijdperiode in te dienen voor de verschillende activiteiten waaruit een project bestaat, wordt door bevoegde gezagen ervaren als een versnippering.”
De rapportage laat bovendien zien dat de BOPA-vergunning ook in 2025 vaker werd gebruikt dan de omgevingsplanwijziging. Dat is een belangrijk signaal, omdat de BOPA weliswaar snelheid biedt, maar de structurele inbedding van regels in het omgevingsplan juist minder ver brengt.
De minister noemt dat expliciet een tussenfase in de transitie: de BOPA wordt “veel gebruikt” terwijl gemeenten werken aan het volledige omgevingsplan. Tegelijk erkent de brief dat dit extra werk oplevert, omdat “vanaf 2032 moeten de meeste BOPA-vergunningen voor een permanente activiteit vijf jaar nadat zij onherroepelijk zijn in het omgevingsplan worden opgenomen.”
In de kwalitatieve analyse klinkt hetzelfde spanningsveld terug: de BOPA wordt gezien als relatief snel, terwijl de omgevingsplanwijziging door betrokken gemeenten als complex wordt ervaren.
De meest scherpe kritiek zit niet in de aantallen, maar in de bestuurlijke praktijk. De kwalitatieve rapportage stelt dat de samenhangende benadering vooral zichtbaar is bij de omgevingsvisie, maar dat het in vergunningverlening vaak anders uitpakt. Dat komt, zo staat in de samenvatting, doordat “de wettelijke beoordelingskaders voor activiteiten vaak sectoraal zijn”.
Ook over de integrale werkwijze zijn de bevindingen weinig geruststellend. De monitor schrijft dat integraal werken “een cultuuromslag vergt die nog niet binnen de gehele organisatie van overheden is geland” en “niet altijd aansluit bij de sectorale portefeuilleverdeling”.
De uitvoering vraagt dus om een stelsel dat samenwerking stimuleert, maar de organisaties blijken nog steeds sterk langs sectorale lijnen te werken. De monitor noteert bovendien dat de verhouding tussen een integrale omgevingsvisie en gebiedsgericht maatwerk “een uitdaging kan zijn”.
Op participatie is het beeld gemengd. In de tekstanalyse staat dat in vrijwel alle onderzochte omgevingsvisies wordt beschreven hoe participatie is georganiseerd. Maar in decentrale regelgeving blijft die explicitering uit: in 28 van de 29 omgevingsplannen staat niet benoemd hoe burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties zijn betrokken, en bij de 12 provinciale omgevingsverordeningen en 21 waterschapsverordeningen staat dat in geen enkel geval benoemd.
De kwalitatieve rapportage maakt daarnaast duidelijk dat participatie wel breed wordt toegepast, maar lang niet altijd als gelijkwaardige afspiegeling van de samenleving. Overheden ervaren het als een uitdaging om die afspiegeling te bereiken. Een provincie merkte op dat pogingen om burgers actief te betrekken vooral “bepaalde groepen” trekken. Een waterschap zei: “het best te doen om een zo gelijkwaardige afspiegeling in de deelnemerssamenstelling bij participatietrajecten te bewerkstelligen, maar dat ze ervaring opdoet om dit te verbeteren.”
De belangenorganisaties zijn kritischer. Zij herkennen de “positieve grondhouding” bij overheden niet altijd en vinden dat participatie bij kleinere projecten geregeld verwordt tot een afvinkonderdeel in het DSO.
De monitor noemt versnelling van besluitvorming nog altijd niet zichtbaar. Overheden én initiatiefnemers ervaren geen merkbare versnelling sinds de invoering van de wet. Dat blijkt ook uit de kwalitatieve samenvatting: “Een versnelling van de besluitvorming wordt noch door overheden noch door initiatiefnemers ervaren.”
De oorzaken die worden genoemd zijn herkenbaar en hardnekkig: het systeem is nieuw, initiatiefnemers dienen aanvragen los in en de stroomlijning “achter het loket” stelt hoge eisen aan afstemming tussen overheden. De minister verwijst in de Kamerbrief bovendien naar het probleem dat de monitor op dit moment nog geen landelijke informatie heeft over een van de belangrijkste processen: het behandelen van vergunningaanvragen. Die gegevens zijn “niet in de DSO-LV of eenduidig op een andere landelijke centrale plek beschikbaar”.
Dat is meer dan een technisch detail. Zolang het proces zelf niet goed zichtbaar is, blijft een van de kernbeloften van de wet lastig te toetsen.
De brieven zijn hier opmerkelijk eensluidend over. In de kwalitatieve rapportage heet het dat het DSO door gebruikers “niet als gebruikersvriendelijk” wordt ervaren. In de aanbiedingsbrief schrijft de minister dat overheden het werken met het DSO in 2025 “als complex en tijdrovend ervaarden”. Daarbij spelen “kennis en toepassing als technische complexiteit” een rol.
Ook de media-analyse brengt weinig verlichting. Van 197 nieuwsartikelen uit 2025 was de werking van de Omgevingswet slechts in 88 artikelen, 45 procent, het hoofdonderwerp. De analyse “heeft niet tot nieuwe inzichten over de werking van de wet geleid” en wordt daarom stopgezet als vast onderdeel van de monitor.
De tekstanalyse van Arcadis laat zien dat het stelsel wel degelijk stevig in beweging is. In 2025 werden 252 omgevingsvisies vastgesteld, 154 programma’s en 645 omgevingsplanwijzigingen. Ook BOPA-kennisgevingen, meldplichten, informatieplichten en projectbesluiten laten een toename zien.
Maar diezelfde tekstuele analyse onderstreept ook dat het stelsel nog niet overal de beoogde kant op beweegt. Zo hebben de onderzochte gemeenten geen aanvullende of afwijkende omgevingswaarden vastgelegd, terwijl provincies dat juist wel doen. En van de 22 onderzochte projectbesluiten stond in 21 gevallen wel benoemd hoe burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties zijn betrokken, maar participatie bij de voorkeursbeslissing kwam in slechts één geval terug.
De gezamenlijke lijn van de rapportage is duidelijk: de Omgevingswet wordt in 2025 intensiever gebruikt, maar de uitvoering blijft worstelen met dezelfde structurele spanning. De wet belooft samenhang, flexibiliteit en inzichtelijkheid. In de praktijk leveren de instrumenten vooral meer activiteit op, terwijl de uitvoering nog altijd leunt op sectorale logica, versnipperde aanvraagstromen en een lastig hanteerbaar digitaal stelsel.
Of, zoals de kwalitatieve samenvatting het kernachtig neerzet: de Omgevingswet is “een katalysator” voor anders werken, maar dat anders werken is nog lang niet overal geland.
