De legalisatie van PAS-melders blijft één van de meest ingewikkelde dossiers binnen het stikstofbeleid. Uit de beantwoording van vragen van de Eerste Kamer over het Programma Maatwerk PAS-melders blijkt dat het kabinet de focus verlegt van uitsluitend vergunningverlening naar een bredere maatwerkaanpak. Daarbij krijgen provincies, zaakbegeleiders en financiële oplossingen een centrale rol. Tegelijkertijd blijven belangrijke juridische en praktische onzekerheden bestaan.
De Eerste Kamer stelde naar aanleiding van het Programma Maatwerk PAS-melders diverse vragen over de juridische status van PAS-melders, de uitvoerbaarheid van de maatwerkaanpak en de kansen op daadwerkelijke legalisatie.
De vragen gingen onder meer over de positie van Lelystad Airport, de rol van vergunningverlening onder de Omgevingswet, de beschikbaarheid van stikstofruimte en de vraag in hoeverre het programma daadwerkelijk perspectief biedt aan ondernemers die al jaren in onzekerheid verkeren.
Uit de beantwoording blijkt dat het kabinet het programma nadrukkelijk ziet als een instrument om PAS-melders naar een structurele oplossing te begeleiden, maar niet als een garantie op vergunningverlening.
Een politiek gevoelig onderdeel van de vragen betrof Lelystad Airport. Het kabinet maakt duidelijk dat de luchthaven geen PAS-melderstatus meer kan verkrijgen.
Volgens de minister heeft Lelystad Airport eerder een negatieve verificatie ontvangen binnen het legalisatieprogramma. Daardoor is deelname aan het Programma Maatwerk PAS-melders uitgesloten. Eventuele legalisatie zal uitsluitend via de reguliere vergunningprocedure moeten plaatsvinden.
Hiermee onderstreept het kabinet dat voor Lelystad Airport dezelfde juridische route geldt als voor andere projecten die een vergunning voor een Natura 2000-activiteit nodig hebben.
Een belangrijk signaal uit de Kamerbrief is dat het kabinet steeds minder uitgaat van één uniforme legalisatieroute.
Welke oplossing mogelijk is, hangt volgens de minister af van factoren zoals:
Voor sommige bedrijven kan intern salderen een oplossing bieden. Volgens het kabinet is deze route vaak eenvoudiger dan extern salderen of bedrijfsverplaatsing, omdat daarbij niet eerst elders stikstofruimte hoeft te worden vrijgemaakt.
Extern salderen en verplaatsing blijven mogelijk, maar het kabinet benadrukt dat de haalbaarheid daarvan sterk afhankelijk is van gebiedsspecifieke omstandigheden. Algemene uitspraken over slagingskansen zijn daarom niet te geven.
Opvallend is dat het kabinet verwacht dat slechts een beperkt deel van de PAS-melders uiteindelijk geholpen kan worden met stikstofruimte die vrijkomt uit bronmaatregelen. Juist daarom kiest het programma voor een bredere set oplossingsrichtingen.
Een terugkerend thema in de vragen van de Eerste Kamer is de verhouding tussen het programma en de Omgevingswet.
De minister bevestigt dat artikel 22.21 van de Omgevingswet een verplichting bevat voor Rijk en provincies om PAS-melders naar legalisatie of een structurele oplossing te begeleiden. Tegelijkertijd volgt daar volgens het kabinet niet uit dat iedere aangevraagde vergunning automatisch moet worden verleend.
De bevoegdheid om vergunningen te verlenen blijft bij het bevoegde gezag, veelal de provincies. Daarbij gelden de reguliere beoordelingskaders en wettelijke beslistermijnen uit hoofdstuk 16 van de Omgevingswet.
De beantwoording maakt daarnaast duidelijk dat de einddata in het Programma Maatwerk PAS-melders geen wijziging brengen in deze wettelijke termijnen. Het programma creëert dus geen afwijkend vergunningenregime.
Een belangrijk praktisch gevolg is dat een vergunningaanvraag kan worden afgewezen wanneer onvoldoende stikstofruimte beschikbaar is. Het kabinet stelt expliciet dat zonder juridisch houdbare onderbouwing geen vergunning kan worden verleend, ook niet wanneer een ondernemer zich beroept op het programma.
Naast juridische obstakels ziet het kabinet financiële belemmeringen als een belangrijke oorzaak voor de moeizame voortgang.
Uit onderzoek van het ministerie blijkt dat subsidies en bestaande regelingen niet altijd voldoende zijn om maatwerkmaatregelen volledig te financieren. Daarbij spelen ook staatssteunregels een rol.
Tegelijkertijd ervaren PAS-melders volgens het kabinet problemen bij het verkrijgen van externe financiering vanwege hun onzekere juridische positie.
Om die reden werkt de minister toe naar een zogenoemd PAS-akkoord met financiële partijen. Gesprekken met banken en investeringsfondsen moeten duidelijk maken hoe ondernemers beter toegang kunnen krijgen tot financiering voor noodzakelijke maatregelen op bedrijfsniveau. Een concrete planning voor zo'n akkoord wordt nog niet genoemd.
Voor professionals bij overheden, omgevingsdiensten en adviesbureaus bevat de Kamerbrief enkele belangrijke signalen.
Ten eerste bevestigt het kabinet dat het Programma Maatwerk PAS-melders geen recht op vergunningverlening creëert. Vergunningaanvragen blijven onderworpen aan de reguliere eisen van de Omgevingswet en aan de beschikbaarheid van juridisch houdbare stikstofruimte.
Ten tweede verschuift de aandacht nadrukkelijk naar maatwerk. Adviseurs en vergunningverleners zullen per individueel dossier moeten beoordelen welke oplossingsroute het meest kansrijk is. Intern salderen, emissiereductie, omschakeling, verplaatsing of beëindiging kunnen daarbij allemaal onderdeel van het gesprek zijn.
Ten derde wordt de rol van provincies verder versterkt. Zij voeren het programma uit, beschikken over subsidieregelingen en spelen een centrale rol bij het begeleiden van ondernemers naar een oplossing.
Ten slotte laat de Kamerbrief zien dat financiële haalbaarheid steeds belangrijker wordt. Niet alleen juridische uitvoerbaarheid, maar ook toegang tot financiering kan bepalend worden voor het slagen van maatwerktrajecten.
De beantwoording van de Eerste Kamervragen maakt duidelijk dat het kabinet de verwachtingen rond het legaliseren van PAS-melders probeert te temperen. Vrijgekomen stikstofruimte alleen zal onvoldoende zijn om het probleem op te lossen. Daarom wordt ingezet op een bredere maatwerkaanpak, ondersteund door provincies, zaakbegeleiders en mogelijk ook financiële instellingen.
Voor de uitvoeringspraktijk betekent dit dat de focus verschuift van één juridische legalisatieroute naar een pakket van gebieds- en bedrijfsspecifieke oplossingen. Of deze aanpak daadwerkelijk tot een substantieel aantal duurzame oplossingen leidt, zal moeten blijken uit de evaluatie van het programma die uiterlijk vóór 1 juli 2027 aan de Staten-Generaal wordt gestuurd.
