Werking van de Wet geluidhinder

Gezoneerd industrieterrein
Evenals bij het onderdeel weg- en railverkeer kent de Wet geluidhinder ook voor industrielawaai een systeem van uitwaartse zonering. Waar dit voor verkeerslawaai een vooraf gedefinieerd aandachtsgebied is, afhankelijk van het type (spoor)weg en het aantal rijstroken of sporen, is de ligging van een zone rond een industrieterrein niet zo makkelijk te definiëren.
Een geluidzone rond een industrieterrein is een gebied dat wordt begrensd door een buitenste zonegrens waar de geluidbelasting vanwege alle bedrijven samen niet meer mag bedragen dan 50 dB(A). Dit geldt overigens niet voor alle industrieterreinen. Het gaat alleen om industrieterreinen waarop zich zogenaamde ‘grote lawaaimakers’ bevinden of waar die zich op grond van het bestemmingsplan mogen vestigen. Deze grote lawaaimakers werden voorheen A-inrichtingen genoemd, maar met het in werking treden van de Wet milieubeheer en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is deze term vervallen en wordt nu gesproken over ‘inrichtingen die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken’ (artikel 2.1 onder het derde lid van het Besluit omgevingsrecht).

Voorbeeld industrieterrein (originele plattegrond vaststellingsbesluit)

Niet alle industrieterreinen vallen dus onder de Wet geluidhinder. Terreinen waar geen grote lawaaimakers toegelaten zijn en waar die zich dan ook niet bevinden, zijn geen industrieterrein in de zin van de Wet geluidhinder. Om dit verschil duidelijk te maken wordt dan vaak over bedrijventerrein in plaats van industrieterrein gesproken.

Geluidzone
Bij het in werking treden van de Wet geluidhinder moesten dus alle grote industrieterreinen worden voorzien van een geluidzone. Daarvoor werden eerst de geluidcontouren rond het industrieterrein vastgesteld. Geluidcontouren zijn lijnen rond een geluidbron waar de geluidbelasting overal even groot is. Voor de zonering van industrielawaai was en is de 50dB(A)- en 55dB(A)-contour van belang.

De Wgh geeft aan dat de contour wordt bepaald door de totaal (cumulatief) vergunde geluidbelasting (dus de etmaalwaarde per bedrijf). Dit heeft in de jaren tachtig en begin jaren negentig geleid tot een grote inventarisatieslag om deze vergunde geluidbelasting in beeld te brengen en in te voeren in digitale akoestische rekenmodellen die toen net in opmars waren. De enkele bedrijven die vielen onder een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) en dus geen vergunning nodig hadden, werden in deze rekenslag niet meegenomen. Immers, van deze bedrijven werd verondersteld dat zij akoestisch niet relevant waren.

Ligging zone
De ligging van een geluidzone wordt bepaald door een binnen- en buitengrens. De binnengrens is de buitengrens van het industrieterrein. Het industrieterrein zelf maakt dus geen deel uit van de geluidzone voor industrielawaai. De buitenste grens moet in ieder geval op of buiten de op grond van de verleende vergunningen berekende 50dB(A)-contour liggen. Zeker in het begin van de zonering werd de zonegrens vaak gelijk gehouden aan deze 50dB(A)-contour. Daarmee werd meteen de mogelijkheid uitgesloten voor de bedrijven op het industrieterrein om uit te breiden zonder eerst akoestische maatregelen te treffen, wat vaak leidde tot een beperking van de industriële ontwikkeling in het gebied.
De ligging van de geluidzone wordt vastgelegd in de betreffende bestemmingsplannen van het gebied waarin de zonegrens is gelegen.

Sanering woningen binnen een zone
In bijna alle gevallen bleek dat binnen de geluidzone (soms vele) woningen waren gelegen. Ook bleek dat er zich woningen bevonden binnen de 55dB(A)-contour. De woningen met een geluidbelasting van meer dan 55 dB(A) op de gevel zorgden voor een saneringssituatie. Als er sprake was van zo’n situatie, werd een traject gestart waarbij een saneringsprogramma werd opgezet. Deze programma’s bevatten onder andere de maatregelen en kosten om de gewenste geluidreductie te bereiken.
De inzet van de sanering was om tot een geluidbelasting van ten hoogste 55 dB(A) op de gevels van de woningen in de zone te komen. In bijzondere gevallen was een hogere geluidbelasting toegestaan, wanneer geluidmaatregelen onevenredig hoge kosten met zich meebrachten.
Daarbij diende dan ook rekening te worden gehouden met een ten hoogste toelaatbare geluidbelasting van 40 dB(A) binnen de geluidgevoelige ruimten van een woning.
Deze Maximaal Toelaatbare Grenswaarden (MTG’s) werden per woning door de bevoegde minister vastgesteld.
De saneringsmaatregelen die waren afgesproken werden vastgelegd in de betreffende vergunningen van de bedrijven. Meestal met een bepaalde fasering in de tijd.

Nieuwbouw binnen de zone
Woningbouw binnen de zone is mogelijk onder strikte voorwaarden. In beginsel is woningbouw mogelijk binnen de zone als de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) niet wordt overschreden, wat in de meeste gevallen niet waarschijnlijk zal zijn omdat bouwlocaties binnen de zone vrijwel altijd binnen de 50dB(A)-contour gelegen zijn. Uitzondering zijn gevallen waarbij de saneringsoperatie succesvol is uitgevoerd en de daadwerkelijke 55- en 50dB(A)-contour opnieuw zijn bepaald, terwijl de zonegrens nog onveranderd is. Er ontstaan aan de buitenrand van de zone dan gebieden waar de geluidbelasting lager is dan 50 dB(A). Het is in dat geval mogelijk om de buitenste zonegrens overeenkomstig aan te passen.

Wanneer de geluidbelasting op de gevels van geplande woningen hoger is dan 50 dB(A) maar niet hoger dan 55 dB(A) is woningbouw onder voorwaarden mogelijk. Dan dient wel afgewogen te worden of het reduceren van industrielawaai door het treffen van maatregelen mogelijk is. In bijzondere gevallen is woningbouw mogelijk bij een geluidbelasting van meer dan 55 dB(A). Als woningen gebouwd worden met een hogere geluidbelasting dan 50 dB(A), moet er een wettelijke procedure worden doorlopen voor het verlenen van een hogere waarde.

Zeehavennorm
Een van de bijzondere gevallen is de zogenaamde ‘zeehavennorm’. Deze norm is van toepassing voor nieuw te bouwen woningen en dan alleen als sprake is van herstructurering van een bestaand gebied of een planmatige verdichting van het bestaande gebied. Ook is deze norm mogelijk bij een beperkte uitbreiding van een bestaand woongebied (art. 50 en 60 Wgh).

Vervangende nieuwbouw
Daarnaast is er nog een norm voor zogenaamde vervangende nieuwbouw. Dat is het geval als bestaande woningen of geluidgevoelige gebouwen worden vervangen. De stedenbouwkundige functie of structuur mag daarbij niet wijzigen en de toename van het aantal geluidgehinderden mag op bouwplanniveau voor niet meer dan toenemen 100 woningen. De norm voor deze gevallen is vastgesteld op een geluidbelasting van ten hoogste 65 dB(A).

Om woningbouw bij een geluidbelasting van meer dan 50 dB(A) mogelijk te maken is ontheffing nodig middels een hogerewaardebesluit. Dit besluit moet in principe gelijktijdig met de vaststelling van het bestemmingsplan worden genomen. Deze procedure wordt behandeld in de Wet geluidhinder en in meer detail toegelicht in paragraaf 6.4 van dit handboek.

Dove gevel
Er is overigens nog een andere mogelijkheid om woningbouw mogelijk te maken bij een hoge geluidbelasting op de gevels. Deze mogelijkheid is te herleiden uit de definitie van een gevel zoals opgenomen in de Wet geluidhinder. Artikel 1b van deze wet geeft de situatie weer wanneer een gevel niet als gevel gezien hoeft te worden; dit zijn gevels zonder te openen delen. Bedoeld worden niet alleen de zogenaamde blinde gevels, maar ook gevels met ramen die niet open kunnen. Er is wel een eis gesteld aan de minimale geluidwering van deze ‘dove gevels’. In een dove gevel mag een bij uitzondering te openen deel aanwezig zijn (bijvoorbeeld een nooduitgang), maar die mag niet direct grenzen aan een geluidgevoelige ruimte. Omdat ‘dove gevels’ een uitzondering zijn op het begrip gevel, worden ze niet als te toetsen gevels gezien. Woningen waarbij de hoogst belaste gevel ‘doof’ wordt uitgevoerd, kunnen gebouwd worden als de overige gevels wel voldoen aan de gestelde grenswaarden. Sommige gemeenten hanteren daarbij als beleid dat er ten minste sprake moet zijn van één geluidsluwe gevel per woning. Dat wil zeggen een gevel met een geluidbelasting lager dan of gelijk aan 50 dB(A). In paragraaf 5.4 van het handboek wordt nader ingegaan op de definities en begrippen uit de Wet geluidhinder.

Voor andere geluidgevoelige gebouwen dan woningen en voor geluidgevoelige terreinen zijn in het Besluit geluidhinder grenswaarden vastgesteld (art. 47 Wgh).

Zonebeheerplan
Een bijzondere bepaling in de Wgh is de verplichting om een zonebeheerplan op te stellen (artikel 164), om daarmee de nodige informatie te verschaffen over de geluidruimte binnen de zone (artikel 163). Het is voorstelbaar dat wanneer een nieuw of bestaand bedrijf om een vergunning vraagt, het bevoegd gezag inzicht heeft in de beschikbare geluidruimte binnen de zone, zodat na het verlenen van deze vergunning geen zoneoverschrijding ontstaat.
Dit zonebeheerplan is door verschillende gemeenten en provincies ook gebruikt om geluid te reserveren voor nog niet ingevulde bedrijfskavels op het industrieterrein. Het is namelijk ongewenst wanneer bestaande bedrijven geluidruimte gaan ‘claimen’ die nodig is om het nog niet ingevulde deel van het industrieterrein te kunnen vullen. In 2011 stak de rechter hier een stokje voor, door de stellen dat het zonebeheerplan bedoeld in artikel 164 strekt tot informatie over de geluidruimte binnen de zone zoals bedoeld in artikel 163 en geen wettelijke grondslag vormt om een aanvraag voor een vergunning te weigeren als er blijkens het plan nog geluidruimte aanwezig is binnen de zone. Dat deze geluidruimte al is toegewezen aan nog niet uitgegeven gronden doet niet ter zake.
Dit heeft voor de nodige onrust gezorgd, omdat hiermee een efficiënte invulling van nieuwe en deels gevulde industrieterreinen in gevaar kwam (zie …).

Zone op slot
Eerder is al vermeld dat bij de vaststelling van de geluidbelasting op de zone, de bijdrage van bedrijven die vallen onder het Activiteitenbesluit (of voorgangers van dat besluit) niet werd meegenomen. Immers, oorspronkelijk vermeldde de Wet geluidhinder dat het vergunde geluid van bedrijven bepalend was voor de geluidbelasting op de zone. Jurisprudentie heeft later bepaald dat het geluid van bedrijven die vallen onder een rechtstreeks werkende AMvB (zoals het Activiteitenbesluit) wel degelijk bij de totale geluidbelasting op de zonegrens betrokken moeten worden. Inmiddels blijkt uit de tekst van het Activiteitenbesluit dat de zonetoets voor niet-vergunningplichtige bedrijven wettelijk verankerd is. Omdat al jarenlang de doelstelling van de regering is om de vergunningplicht voor de meeste bedrijven op te heffen, is het aantal van deze ‘AMvB-bedrijven’ door de jaren heen fors toegenomen. Daarbij gold aanvankelijk voor deze bedrijven alleen een beperking van de geluidbelasting op de gevels van woningen. Later is dit in het Activiteitenbesluit gecorrigeerd en geldt voor bedrijven gelegen op een gezoneerd industrieterrein een beperking van de geluidbelasting op 50 meter van de grens van de inrichting.
Toch zijn veel industrieterrein in de loop der jaren ‘op slot’ geraakt. Dat wil zeggen dat uit het zonebeheer bleek dat de geluidbelasting op meerdere punten op de zone (of op de gevel van woningen binnen de zone) de grenswaarde overschreed. Uit jurisprudentie blijkt (o.a. ABRS 200206962/1 d.d. 11-02-2004) dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State hier streng op toeziet. Dat wil zeggen dat wanneer ergens op de zonegrens de 50 dB(A) overschreden wordt (al is het maar met 0,1 dB) er geen nieuwe vergunning afgegeven mag worden, omdat dit in strijd is met artikel 2.14 lid c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Dit artikel bepaalt immers dat bij vergunningverlening de grenswaarde op de zone in acht moet worden genomen (en de grenswaarden op de gevels van woningen en andere geluidgevoelige bestemmingen binnen de zone). En daarmee zaten dus verschillende industrieterreinen op slot voor wat betreft de mogelijkheden voor het verlenen van vergunningen. Zelfs als de betreffende bedrijven geen relevante bijdrage op de zonegrens hadden.

De wetgever heeft hiervoor drie instrumenten geïntroduceerd. De eerste is al genoemd en betreft het beperken van de toelaatbare geluiduitstraling van bedrijven die op grond van het Activiteitenbesluit geen vergunning nodig hebben.

Geluidreductieplan
De tweede maatregel is het zogenaamde ‘geluidreductieplan’ zoals bedoeld in artikel 67 van de Wet geluidhinder. Een geluidreductieplan is een door burgemeester en wethouders vastgesteld plan (waarop een ieder zienswijzen kan indienen) waarin beschreven wordt hoe de geluidbelasting vanwege het industrieterrein de komende vijf jaar gereduceerd wordt en daarmee weer gaat voldoen aan de gestelde grenswaarden. Daarbij dient ook beleid vastgesteld te worden en te worden aangegeven op welke wijze geluid gereduceerd wordt, wanneer na vijf jaar het geluid nog steeds niet voldoet aan de grenswaarden.
Wanneer dit geluidreductieplan is opgesteld en vastgesteld, kunnen er dus wel weer vergunningen verleend worden, ondanks de nog enige tijd voortdurende overschrijding van de geluidzone. Dergelijke vergunningen mogen natuurlijk niet leiden tot een verslechtering van de geluidsituatie en moeten passen binnen de in het beleid vastgestelde doelstelling.

Redelijke sommatie
De derde maatregel moeten we zoeken in de ministeriële regeling Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 en wordt ‘redelijke sommatie’ genoemd. De basis hiervoor is gelegd in artikel 2.3 van deze regeling (waarin ook de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 wordt voorgeschreven). Uitwerking van de redelijke sommatie is opgenomen in bijlage II van de regeling.

De HMRI 1999 schrijft bij het bepalen van de geluidbelasting van een inrichting het toepassen van de Representatieve Bedrijfssituatie (RBS) voor. Deze RBS is al eerder in dit boek aan de orde gekomen [zie paragraaf x]. De RBS beschrijft die dag van het jaar waarop de hoogste geluiduitstraling van een inrichting als representatief voor het bedrijf wordt beschouwd (met uitzondering van enkele incidentele bedrijfssituaties). Jaargemiddeld kan de geluiduitstraling daarmee per bedrijf (veel) lager zijn. Dat geldt overigens ook voor het weekgemiddelde of maandgemiddelde.
Wanneer een bedrijf bijvoorbeeld hoofdzakelijk op maandag bevoorraad wordt, kan de RBS bestaan uit de aankomst en het vertrek van 20 vrachtwagens op de maandag. Gemiddeld per dag komen er die week wellicht maar 4 vrachtwagens bij deze inrichting (4 x 7 = 28, waarvan 20 op maandag).
Een ander voorbeeld is een suikerfabriek. Die is gedurende de bietencampagne maar enkele maanden per jaar in deze omvang in bedrijf. De RBS gaat uit van een representatieve dag gedurende deze periode, terwijl jaargemiddeld veel minder geluid wordt geproduceerd.
Tot slot wordt ook wel het voorbeeld van de scheepswerf aangehaald, die twee droogdokken in gebruik heeft. Slechts een deel van het jaar liggen er schepen in het dok en nog een veel kleinere periode (of in het geheel niet) ligt er in allebei de dokken tegelijk een schip waaraan wordt gewerkt, terwijl voor de geluiduitstraling naar de omgeving in het zonebeheermodel wel beide dokken gemodelleerd zijn.
In al deze gevallen wordt de geluidbelasting op de zone en op de gevels van de woningen binnen de zone bepaald door het geluid van alle representatieve bedrijfssituaties samen. Voor de bepaling van de grenswaarde op de zone is het industrieterrein dus theoretisch het gehele jaar maximaal in bedrijf.

Voor de punten op de zone waar een raffinaderij, chemische procesindustrie of een containerterminal bepalend is zal het voorgaande inderdaad wel kloppen, maar voor de eerdergenoemde voorbeelden gaat dit niet op. In dat geval is er iets voor te zeggen om uit te gaan van een soort gemiddelde bedrijfssituatie per gezoneerd industrieterrein en zone-immissiepunt. Oftewel, het op een redelijke wijze optellen van de vastgestelde geluidbelastingen van de bedrijven op het industrieterrein.
Bijlage II van het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 legt uit hoe dat moet:

Redelijke sommatie wordt toegepast door een vaste aftrek (in gehele dB’s) toe te passen op de berekende geluidbelasting van het industrieterrein.
Er geldt één aftrek voor het gehele industrieterrein, maar deze aftrek wordt per beoordelingspunt bepaald. Als beoordelingspunten gelden de gevels van woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen, dan wel geluidsgevoelige terreinen. Pas wanneer deze locaties niet aanwezig zijn binnen de zone, wordt de aftrek ter plaatse van de zone bepaald.

Per beoordelingspunt wordt gekeken wat de meest bepalende bedrijven zijn. Om vast te stellen welke bedrijven bepalend zijn, dient uit het rekenmodel een lijstje gemaakt te worden met de bijdragen per bedrijf. De hoogste bijdrage bovenaan. Stel dat de totale bijdrage op dat beoordelingspunt 54,8 dB(A) bedraagt. Dan wordt van bovenaf bedrijf voor bedrijf uit het lijstje gehaald, net zo lang tot de bijdrage op dat beoordelingspunt 1 dB lager is, dus 53,8 dB(A). Heeft het hoogst genoteerde bedrijf een bijdrage van 53,2 dB(A) op dit beoordelingspunt, dan zijn we snel klaar. Immers 54,8 min 53,2 = 49,7 dB(A). Er is op dat punt dan maar één bedrijf bepalend. Zijn er meerdere bedrijven met een veel lagere en ongeveer gelijke bijdrage, dan is de situatie natuurlijk geheel anders.

In bijlage II wordt onderscheid gemaakt tussen de bepalende bijdrage van één enkel bedrijf, tussen de 2 en 10 bedrijven en meer dan 10 bedrijven.
Wanneer in het eerste geval het een continu werkend bedrijf betreft, ligt de uitkomst voor de hand en bedraagt de aftrek 0 dB. Wanneer de geluidbelasting ten gevolge van dit bedrijf niet continu is, dan is de aftrek maximaal en vastgesteld op 2 dB.

Wanneer is de geluiduitstraling van een bedrijf continu? Volgens bijlage II is dit het geval als de gemiddelde jaarbijdrage niet meer dan 2 dB lager is dan die van de RBS. Daarbij aangemerkt dat het vaststellen van de gemiddelde jaarbijdrage best nog wat onderzoek kan vergen.

Voor 2 tot 10 bedrijven ligt de aftrek dan redelijk voor de hand. Zijn de bedrijven allemaal continu in bedrijf, dan is de aftrek ook weer 0 dB, en zijn ze allemaal niet continu in bedrijf, dan is de aftrek weer 2 dB. Voor een mix van bedrijven is de aftrek logischerwijs 1 dB.

Bij 10 of meer bedrijven bedraagt de aftrek 1, 2 of 3 dB, voor respectievelijk alle continu, een mix en alle niet-continu. In het eerste geval wordt ervan uitgegaan dat vanwege het grote aantal bedrijven ook bij die bedrijven sprake zal zijn van een zekere discontinuïteit die van invloed is op de totale geluidbelasting. Voor het laatste geval moeten we ons realiseren dat een aftrek van 3 dB een halvering van de totale geluidenergie betekent.

Het venijn zit hem misschien wel in de staart van deze regeling, waarbij gesteld is dat de laagste aftrek per beoordelingspunt de totale aftrek (redelijke sommatie) voor het gehele industrieterrein bepaalt. Wanneer er dus ook maar ergens binnen de zone een punt aanwezig is waar tussen de 1 en 10 bepalende bedrijven continu geluid uitstralen, is de aftrek voor het gehele industrieterrein 0 dB. Zelfs als dit punt, bij een groot industrieterrein, 2 kilometer van een ander punt gelegen is waar de geluidbelasting bepaald wordt door een bedrijf dat slechts enkele maanden per jaar representatief in bedrijf is. De ingewikkelde regeling van redelijke sommatie is daarmee in de meeste gevallen een dode letter en biedt eigenlijk alleen een oplossing voor (heel) kleine industrieterreinen.

Tot slot nog een korte opmerking over windturbines op een gezoneerd industrieterrein. Die worden op grond van artikel 1b van de Wet geluidhinder niet meegerekend in de totale geluidbelasting vanwege de zone.