Flexibele aanpak sanering

Uitgangspunt van de Wet bodembescherming is de sanering van het gehele (één) geval van bodemverontreiniging. Bij relatief kleine gevallen die met spoed gesaneerd dienen te worden zal de sanering van het hele geval in één keer de voorkeur hebben. De wet kent echter meerdere mogelijkheden om een flexibele aanpak bij de grotere gevallen van bodemsanering te ondersteunen. Daarnaast is het mogelijk om in afwachting van sanering tijdelijke beveiligingsmaatregelen te treffen. Het betreft de volgende flexibele mogelijkheden:

Gefaseerde sanering (art. 38, Wbb);

Deelsanering (art. 40, Wbb);

Tijdelijke beveiligingsmaatregelen (art. 37, lid 3, Wbb);

Gebiedsgerichte sanering en clusteraanpak (art. 55 en art. 42, Wbb).

Ad 1 Gefaseerde sanering

Artikel 38, lid 3 van de Wet bodembescherming biedt de mogelijkheid voor een gefaseerde sanering. Dit is een sanering met onderdelen die op verschillende tijdstippen worden afgesloten, meestal door het verschil in aanpak van vaste bodem en grondwater. Uitgangspunt is dat er wel een goedgekeurd saneringsplan voor de gehele operatie aanwezig moet zijn want het belang van de bescherming van de bodem mag zich daartegen niet verzetten. Bij relatief grote en/of complexe gevallen sluit een gefaseerde uitvoering van de sanering vaak beter aan op de dynamiek ter plaatse. Hierbij wordt in het saneringsplan aangegeven hoe het gehele geval in fasen zal worden gesaneerd. De diverse saneringsfasen zijn daarbij op hoofdlijnen uitgewerkt en gepland, de totale sanering is begroot en eventuele nazorg is beschreven. Een gefaseerde sanering is vooral goed toepasbaar indien in grote lijnen bekend is welke ontwikkelingen op een locatie plaats zullen vinden maar deze in verschillende perioden zullen worden gerealiseerd. Het saneringsplan heeft dus betrekking op het gehele geval. In een dergelijk geval moet wel voldoende onderzoek beschikbaar zijn over de sanering van het gehele geval.

Ad 2 Deelsanering

Een deelsanering is een sanering waarbij slechts voor een deel van de verontreiniging een saneringsplan is gemaakt en uitgevoerd. Onder bepaalde omstandigheden kan het bevoegd gezag volstaan met een deelsanering. Dit is vastgelegd in artikel 40, lid 1 van de Wet bodembescherming:

Indien het belang van de bescherming van de bodem zich daartegen niet verzet, kunnen gedeputeerde staten, in afwijking van de artikelen 28 en 39, toestaan bij een melding als bedoeld in artikel 28 te volstaan met het verstrekken van:

De resultaten van een nader onderzoek van slechts een gedeelte van de verontreiniging van de bodem en;

een saneringsplan voor het gedeelte, bedoeld onder a.

Het verschil met een gefaseerde sanering is dat niet voor het gehele geval van verontreiniging een saneringsplan wordt opgesteld, maar slechts voor een deel daarvan. Een deelsanering kan worden uitgevoerd voor het deel van het geval van verontreiniging waar sprake is van onaanvaardbare risico’s. Voor de vraag of toepassing kan worden gegeven aan dit artikel moet worden nagegaan of het belang van de bodem zich daartegen verzet. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de vraag of een herverontreiniging mogelijk is, of dat zich een verdere verspreiding van achterblijvende verontreiniging voordoet.

Ad 3 Tijdelijke beveiligingsmaatregelen

Het treffen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen is eigenlijk geen saneringsaanpak maar een aanpak die vooruitloopt op de daadwerkelijke sanering. Tot het moment dat onaanvaardbare risico’s definitief worden weggenomen met een sanering kunnen risico’s worden beperkt door het nemen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen. Het bevoegd gezag kan deze maatregelen vaststellen in een besluit op grond van artikel 29 van de Wet bodembescherming (zie art. 37, lid 3, Wbb):

Bij de beschikking kunnen gedeputeerde staten aangeven welke tijdelijke beveiligingsmaatregelen aan de sanering vooraf dienen te gaan en op welke wijze en tijdstippen aan hen verslag wordt gedaan van de uitvoering van die maatregelen.

Het gaat hier om situaties waarin er sprake is van een ernstige verontreiniging maar nog niet is vastgesteld of de sanering spoedeisend is.

Ad 4 Gebiedsgerichte aanpak

De bekende gevalsbenadering is in de meeste gevallen goed toepasbaar voor de bovengrond waar de bronnen van verontreinigingen vaak goed van elkaar zijn te onderscheiden. Voor wat betreft grondwaterverontreinigingen in de ondergrond ligt dat, met name in stedelijke gebieden, veelal anders omdat de ‘pluimen’ met elkaar vermengd zijn geraakt. Dit heeft tot gevolg dat het met enige regelmaat lastig is vast te stellen van welke bron in de bovengrond de grondwaterverontreiniging in de ondergrond afkomstig is. Sanering komt daardoor vaak moeizaam van de grond. Het door elkaar lopen van (grondwater)verontreinigingen in de ondergrond zou, gelet op (onder meer) het gevalsbegrip van de Wet bodembescherming, een vertragende factor kunnen vormen voor de in het Convenant bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties beoogde saneringsoperatie. Hoewel dit convenant is beëindigd, lopen de activiteiten en werkzaamheden die daaruit voortvloeien nog door. Locaties waarvoor voor de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet op grond van de Wet bodembescherming een beschikking ‘spoed’ is gegeven kunnen op grond van het overgangsrecht van de Aanvullingswet bodem Omgevingswet worden voortgezet. Hiervoor geldt sinds 1 mei 2022 de Tijdelijke regeling specifieke uitkering bodem 2022.

Deze gebiedsgerichte aanpak is feitelijk een vervolg op de ‘clusteraanpak’ die reeds op grond van artikel 42 van de Wet bodembescherming mogelijk is. Bij de clusteraanpak is het mogelijk om met twee gevallen van ernstige verontreiniging die binnen hetzelfde of binnen het aangrenzende grondgebied zijn gelegen gelijktijdig beginnen met saneren.

Bij de introductie van een gebiedsgerichte aanpak van verontreinigingen per 1 juli 2012 zijn de individuele gevallen van verontreiniging niet langer het uitgangspunt. De aanpak van grootschalige en complexe grondwaterverontreiniging, bijvoorbeeld historische steden en industriegebieden, kwam soms niet goed op gang. Verontreinigingen hebben zich in veel gevallen over een groot gebied verspreid en zijn veroorzaakt door meerdere bronnen (bijvoorbeeld chemische wasserijen in de stad). Bij een dergelijke grootschalige en complexe situatie is saneren naar individueel geval door diverse oorzaken juridisch, technisch en ook financieel niet haalbaar en vaak vanuit milieuhygiënisch standpunt ook niet doelmatig. De gebiedsgerichte aanpak richt zich op het beheer van het gehele grondwatersysteem binnen een gebied. Het voordeel van de gebiedsgerichte aanpak is dat het juridisch en technisch beter kan worden uitgewerkt en dat het kan bijdragen aan de ruimtelijke ontwikkelingen binnen een gebied. De reguliere (gevalsgerichte) saneringsverplichtingen zijn niet meer van toepassing op een gebiedsgerichte aanpak. Per 1 juli 2012 zijn in de Wet bodembescherming ‘bijzondere bepalingen inzake een gebiedsgerichte aanpak’ toegevoegd (art. 55c- 55i, Wbb).

In artikel 1 van de Wet bodembescherming is het begrip gebiedsgerichte aanpak als volgt gedefinieerd:

‘aanpak die is gericht op de sanering van meerdere verontreinigingen van het diepere grondwater in een daartoe aangewezen gebied.’

Het ‘gebied’ wordt niet nader gedefinieerd; evenmin zijn er criteria gesteld voor de begrenzing daarvan. Ook is er geen geografische grens voor de oppervlakte van het beheersgebied gedefinieerd, en evenmin voor de onder- en bovengrens waartussen de gebiedsgerichte aanpak zich zal uitstrekken. Uitgangspunt is dat situaties per geval verschillen en dat er maatwerk kan worden geleverd.

In artikel 55c, lid 1 van de Wet bodembescherming is vastgelegd dat tot een gebiedsgerichte aanpak kan worden overgegaan na een verzoek of ambtshalve. Alleen een bestuursorgaan kan een dergelijk verzoek indienen. De gebiedsgerichte aanpak is gericht op (art. 55c, lid 2, Wbb):

het zoveel mogelijk voorkomen van de risico’s van verspreiding van verontreiniging buiten het aangewezen gebied, en;

de bescherming van bestaande en beoogde functies van, in en op de bodem binnen het aangewezen gebied.

De gebiedsgerichte aanpak (art. 55, lid 3, Wbb) is mogelijk indien:

gevallen van verontreiniging in het diepere grondwater in een gebied zodanig gemengd zijn of gemengd kunnen raken dat deze gevallen voor de toepassing van deze wet naar het oordeel van het bevoegd gezag niet ten opzichte van elkaar zijn te onderscheiden en af te bakenen, dan wel;

indien gevallen van verontreiniging in het diepere grondwater in een gebied elkaar naar het oordeel van gedeputeerde staten bij een afzonderlijke aanpak van die gevallen in betekenende mate kunnen beïnvloeden, en, naar het oordeel van gedeputeerde staten:

wenselijk geachte ruimtelijke ontwikkelingen en andere plannen voor ontwikkeling van het gebied hierdoor worden belemmerd;

het treffen van maatregelen ter voorkoming van verspreiding van verontreiniging buiten het gebied hierdoor achterwege dreigt te blijven of niet op doelmatige of kosteneffectieve wijze kan plaatsvinden, of

andere bijzondere omstandigheden een gebiedsgerichte aanpak wenselijk maken.

De artikel 55c tot en met 55i van de Wet bodembescherming bepalen aan welke voorwaarden een saneringsplan voor een gebiedsgerichte aanpak (beheerplan) moet voldoen.

Bij een gebiedsgerichte aanpak moet per definitie ook worden vastgesteld hoe de saneringskosten worden gedeeld. Op het moment dat een bevoegd gezag teveel bijdraagt in de saneringskosten kan er sprake zijn van staatssteun. Per geval moet worden beoordeeld of sprake is van onrechtmatige staatssteun. Het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ brengt met zich mee dat saneringsplichtige veroorzakers en eigenaren van historische verontreinigingen, die hun (publiekrechtelijke) verantwoordelijkheid voor de sanering in het kader van de gebiedsgerichte aanpak aan de gebiedsbeheerder overdragen, die kosten van de aanpak voor hun rekening dienen te nemen overeenkomstig met hun aandeel.

Op grond van het overgangsrecht worden vastgestelde gebiedsplannen met artikel 3.5, lid 1 van de Aanvullingswet bodem Omgevingswet vier jaar na inwerkingtreding van rechtswege een omgevingsprogramma onder de Omgevingswet.

blokcitaat