Relevante begrippen uit de Wbb

a. Bodem of grond

Het begrip ‘bodem’ is in de Wet bodembescherming gedefinieerd als het vaste deel van de aarde met de zich daarin bevindende vloeibare en gasvormige bestanddelen en organismen (artikel 1, Wbb). Bodem is dus in deze definitie zowel de grond, het grondwater als de bodemlucht en het leven dat zich in de ondergrond bevindt.

Het begrip ‘grond’ wordt volgens het Besluit bodemkwaliteit (artikel 1, Bbk) gedefinieerd als vast materiaal dat bestaat uit minerale delen met een maximale korrelgrootte van 2 millimeter en organische stof in een verhouding en met een structuur zoals deze in de bodem van nature worden aangetroffen, alsmede van nature in de bodem voorkomende schelpen en grind met een korrelgrootte van 2 tot 63 millimeter, niet zijnde baggerspecie. In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) wordt voor de definitie van grond verwezen naar deze definitie uit het Bbk.

Het begrip ‘baggerspecie’ is gedefinieerd als materiaal, dat is vrijgekomen uit de bodem via het oppervlaktewater of de voor dat water bestemde ruimte en dat bestaat uit minerale delen met een maximale korrelgrootte van 2 millimeter en organische stof in een verhouding en met een structuur zoals deze in de bodem van nature worden aangetroffen, alsmede van nature in de bodem voorkomende schelpen en grind met een korrelgrootte van 2 tot 63 millimeter (artikel 1, Bbk). In het Bal wordt verwezen naar deze definitie uit het Bbk.

Het vaste deel van de aarde, genoemd in artikel 1 van de Wet bodembescherming, behelst in geologisch opzicht de aardkorst die op continenten zo’n 30 tot 65 kilometer dik is. Daaronder bevindt zich de meer vloeibare aardmantel. In Nederland onderscheidt men de bovengrond en de diepe ondergrond. De bovengrond bestaat uit relatief losse sedimenten als grind, zand en klei; afbraakproducten van gebergtes die gedurende de laatste duizenden jaren met rivieren zijn meegevoerd en veen dat ontstaat door het afsterven van plantenresten in moerassen. Tot de diepe ondergrond wordt de bodem vanaf een diepte van 100 meter gerekend en die bestaat uit harde, geconsolideerde, gesteenten als kalksteen, zandsteen, schalie en zout die in de orde van honderden miljoenen jaren gevormd zijn. In Limburg komen deze harde gesteenten overigens wel aan de oppervlakte voor (zie hoofdstuk 1).

De begrippen bodem en grond worden in het normale spraakgebruik vaak door elkaar gebruikt. In de bodemkunde wordt bodem gedefinieerd als grond in natuurlijke ligging. Het Nederlandse bodemclassificatiesysteem gebruikt hiervoor termen als een grond en de gronden, bijvoorbeeld klei- en zandgronden. Met het woord grond zonder lidwoord wordt het losse materiaal bedoeld dat uit de bodem is losgemaakt.

Voor handelingen in of op de bodem, het bouwen van een woning of fabriek, het telen van gewassen, het graven van kanalen of het saneren van een bodem, is kennis van de plaatselijke bodemopbouw noodzakelijk. Het is van groot belang om te weten of er sprake is van goed doorlatende lagen, met een kans op grote verspreiding van verontreiniging, of van slecht doorlatende, isolerende lagen.

b. Geval van (ernstige)verontreiniging

In artikel 1 van de Wet bodembescherming zijn twee cruciale begrippen gedefinieerd:

Geval van verontreiniging

: geval van verontreiniging of dreigende verontreiniging van de bodem dat betrekking heeft op grondgebieden die vanwege die verontreiniging, de oorzaak of de gevolgen daarvan in technische, organisatorische en ruimtelijke zin met elkaar samenhangen.

Geval van ernstige verontreiniging

: geval van verontreiniging waarbij de bodem zodanig is of dreigt te worden verontreinigd, dat de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, ernstig zijn of dreigen te worden verminderd.

Een aantal begrippen uit deze gevalsdefinitie zijn in onderstaande tabel toegelicht.

Verontreiniging:

moet worden gezien als de toestand van de bodem door toedoen van (verontreinigende) handelingen.

Oorzaak:

wordt aangeduid als een menselijk handelen of nalaten, als direct gevolg waarvan de bodemverontreiniging is ontstaan.

Gevolgen:

hieronder wordt verstaan dat de bodemverontreiniging zich zodanig autonoom (dus niet onder invloed van menselijk handelen) verspreidt in de andere milieucompartimenten of objecten, dat schadelijke effecten voor de volksgezondheid of het milieu kunnen optreden.

Tabel 2.1 – Toelichting begrippen

Om één geval van bodemverontreiniging af te bakenen moet er sprake zijn van drie soorten samenhang:

Organisatorische samenhang: dit is aanwezig als de verontreinigingen een gevolg zijn van één en dezelfde organisatorische eenheid/veroorzaker;

Technische samenhang: dit is aanwezig als de verontreiniging het gevolg is van een bepaald productieproces, installatie of mechanisme;

Ruimtelijke samenhang: dit is aanwezig als de verontreinigingen in aan elkaar grenzende of in elkaars directe nabijheid gelegen grondgebieden voorkomen of in het verspreidingsgebied van de verontreiniging liggen.

Er is sprake van één geval van verontreiniging indien de grondgebieden waarop de verontreinigingen zich voordoen technische, organisatorische en ruimtelijke samenhang vertonen. De grondgebieden dienen dus aan elk van de drie genoemde verbanden te voldoen om als één geval te worden beschouwd. Indien niet wordt voldaan aan dit criterium is er sprake van meerdere gevallen van verontreiniging.

De gevalsdefinitie heeft tot een groot aantal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geleid waarbij altijd de specifieke omstandigheden van het geval bepalend zijn. Het betrof altijd casuïstiek waarin per geval toetsing aan bovengenoemde elementen plaatsvindt. Enkele voorbeelden:

ABRvS 5 november 2008, 200707741/1, ECLI:NL:RVS:2008:BG3424 (spoorwegemplacement)

ABRvS 30 maart 2011, 201008319/1, ECLI:NL:RVS:2011:BP9594 (defensieterrein)

ABRvS 24 februari 2010, 200904883/1, ECLI:NL:RVS:2010:BL5338 (metaalindustrie)

ABRvS 17 september 2008, 200708485/1, ECLI:NL:RVS:2008:BF0947 (oliedepot)

ABRvS 11 juni 2008, 200703126/1 en 200703171/1, ECLI:NL:RVS:2008:BD3597 (pyrietslakken)

Per 1 juli 2012 kende de Wet bodembescherming naast de aanpak per geval ook een gebiedsgerichte aanpak. Het ging dan dus om meerdere gevallen van bodemverontreiniging. De definitie van een gebiedsgerichte aanpak is:

‘aanpak die is gericht op de sanering van meerdere verontreinigingen van het diepere grondwater in een daartoe aangewezen gebied.’

In paragraaf 3b van de Wet bodembescherming (art. 55c–55i) waren specifieke bepalingen hierover opgenomen. De gebiedsplannen als bedoeld in artikel 55d van de Wet bodembescherming worden vier jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet van rechtswege een programma als bedoeld in artikel 3.4 van de Omgevingswet.

e. Beschikking ernst en spoed

Afhankelijk van de aard, omvang en risicoverwachting is een geval van verontreiniging te kenschetsen als wel of niet ernstig (art. 29, Wbb). Dit kan in een beschikking worden vastgelegd op basis van een nader bodemonderzoek of naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, lid 1 van de Wet bodembescherming. Er is sprake van een geval van ernstige verontreiniging als voldaan is aan het volumecriterium (art. 28, lid 5, Wbb) en de interventiewaarden worden overschreden.

Het volumecriterium behelst dat de melding achterwege kan blijven als voor ten minste één stof de hoeveelheid verontreinigde grond kleiner is dan 50 kubieke meter (m3) en bij grondwater 1.000 kubieke meter (m3). In het bodemonderzoek zullen dan dus voldoende boringen moeten zijn verricht om het geval af te perken.

De interventiewaarden geven het concentratieniveau voor verontreinigende stoffen aan waarboven sprake is van ernstige of dreigende ernstige vermindering van de functionele eigenschappen die de bodem heeft voor mens, plant of dier. Ze zijn representatief voor het verontreinigingsniveau waarboven sprake is van een geval van ernstige (bodem)verontreiniging. De interventiewaarden zijn vermeld in bijlage 1 van de Circulaire bodemsanering 2013. Deze interventiewaarden komen (nog) overeen met de interventiewaarden uit bijlage IIA bij het Besluit activiteiten leefomgeving. Er kunnen echter gevallen zijn waarbij de interventiewaarde niet wordt overschreden en er toch sprake is van een geval van ernstige verontreiniging. In bijlage 2 van de Circulaire bodemsanering 2013 zijn dergelijke gevoelige situaties beschreven in stap 1 van het saneringscriterium. Ook in het geval van verontreinigingen met stoffen waarvoor geen interventiewaarde is afgeleid kan sprake zijn van een geval van ernstige verontreiniging.

In het geval van een ernstige verontreiniging moet vervolgens worden nagegaan of er noodzaak is tot spoedige sanering (art. 37, lid 1, Wbb). In het verre verleden werd dit ook wel urgente sanering genoemd. De risico’s die aanleiding kunnen zijn om met spoed te saneren worden verdeeld in:

risico’s voor de mens;

risico’s voor het ecosysteem;

risico’s van verspreiding van verontreiniging.

Er is sprake van onaanvaardbare risico’s voor de mens indien bij het huidige of voorgenomen gebruik van de locatie een situatie bestaat waarbij:

chronische negatieve gezondheidseffecten kunnen optreden;

acute negatieve gezondheidseffecten kunnen optreden.

Indien de aanwezigheid van bodemverontreiniging bij het huidig gebruik leidt tot aantoonbare hinder voor de mens (door o.a. huidirritatie en stank) dient eveneens met spoed te worden gesaneerd.

Er is sprake van onaanvaardbare risico’s voor het ecosysteem indien bij het huidige of voorgenomen gebruik van de locatie:

de biodiversiteit kan worden aangetast (bescherming van soorten);

kringloopfuncties kunnen worden verstoord (bescherming van processen);

bio-accumulatie en doorvergiftiging kunnen plaatsvinden.

Er is sprake van onaanvaardbare risico’s van verspreiding van verontreiniging in de volgende situaties:

het gebruik van de bodem door mens of ecosysteem wordt bedreigd door de verspreiding van verontreiniging in het grondwater waardoor kwetsbare objecten hinder ondervinden;

er is sprake van een onbeheersbare situatie, dat wil zeggen indien:

er een drijflaag aanwezig is die door activiteiten en processen in de bodem kan verplaatsen en van waaruit verspreiding van verontreiniging kan plaatsvinden;

er een zaklaag aanwezig is die door activiteiten en processen in de bodem kan verplaatsen en van waaruit verspreiding van verontreiniging kan plaatsvinden;

de verspreiding heeft geleid tot een grote grondwaterverontreiniging en de verspreiding nog steeds plaatsvindt.

Het saneringscriterium is erop gericht dat het gedeelte van het geval van ernstige verontreiniging, dat leidt tot de mogelijke verspreiding van de verontreiniging bij huidig of toekomstig gebruik, met spoed wordt gesaneerd omwille van de onaanvaardbare risico’s voor mens, plant of dier. Het toekomstig gebruik wordt bepaald door de initiatiefnemer.

Als een spoedige sanering noodzakelijk is vanwege onaanvaardbare risico’s, stelt het bevoegd gezag het tijdstip vast wanneer met de sanering moet worden begonnen (saneringstijdstip, art. 37, lid 2, Wbb). Daar waar sprake is van onaanvaardbare risico’s moeten deze zo snel mogelijk worden weggenomen. Tot het moment waarop deze risico’s met de sanering definitief worden weggenomen, kunnen onaanvaardbare risico’s worden beperkt door het nemen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen, zoals bedoeld in artikel 37, lid 3 van de Wet bodembescherming. De Circulaire bodemsanering 2013 geeft een indicatie voor de te hanteren termijn waarop de sanering moet aanvangen in het geval van onaanvaardbare risico’s: binnen vier jaar na het afgeven van de beschikking ‘ernst en spoed’.

In een geval van ernst en spoed moet er een saneringsplan als bedoeld in artikel 39 van de Wet bodembescherming worden opgesteld en het bevoegd gezag kan ook daar een termijn voor stellen op grond van artikel 37, lid 2 van de Wet bodembescherming.

f. Saneren

Artikel 1 van de Wet bodembescherming bevat de volgende definitie van saneren:

‘het beperken en zoveel mogelijk ongedaan maken van verontreiniging en de directe gevolgen daarvan of van dreigende verontreiniging van de bodem.’

Onder het regime van de Omgevingswet heeft het begrip saneren overigens een soortgelijke betekenis gekregen. In de bijlage bij het Besluit activiteiten leefomgeving staat als definitie: ‘beperken of ongedaan maken van de blootstelling aan de verontreiniging van de bodem of het beperken of ongedaan maken van de verontreiniging van de bodem.’

In de meeste gevallen is wel duidelijk wanneer er sprake is van saneren: het schoonmaken van de bodem. Dit staat immers ook beschreven in een saneringsplan. Onder het regime van de Wet bodembescherming worden er verschillende soorten sanering onderscheiden: deelsanering, gefaseerde sanering, tijdelijke beveiligingsmaatregelen en gebiedsgerichte sanering.

Sinds 2006 geldt in de Wet bodembescherming functioneel en kosteneffectief saneren als saneringsdoelstelling (art. 38, lid 1, Wbb):

Degene die de bodem saneert, voert de sanering zodanig uit dat:

de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt;

het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt;

de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel 39c en artikel 39d zoveel mogelijk wordt beperkt.

De bodem dient dus ‘ten minste’ geschikt te worden gemaakt voor de functie die het na sanering krijgt (art. 38, lid 1, onder a, Wbb). Functiegericht saneren wil zeggen dat het bestaande of beoogde gebruik een rol speelt bij het bepalen van de saneringsdoelstelling. Het wordt dus niet meer nodig gevonden dat alle oorspronkelijke functies van de bodem na sanering weer mogelijk worden gemaakt (het multifunctionele saneren, zodat dat als uitgangspunt gold bij de start van de Wbb). Anders gezegd: op een industrieterrein hoeft de bodem niet aan de eisen te voldoen voor het gebruik als moestuin of speeltuin. Het betreft hier een ondergrens en uiteraard mag ook naar een beter resultaat worden gestreefd. In bepaalde omstandigheden kan het altijd zo zijn dat een multifunctionele sanering mogelijk is tegen geringe meerkosten (kosteneffectief). Per geval dient een concrete afweging te worden gemaakt.

Een ander belangrijk aspect is dat het risico op verspreiding moet worden beperkt (art. 38, lid 1, onder b, Wbb). Dit geldt met name voor mobiele verontreinigingen waarbij verspreiding via het grondwater kan plaatsvinden.

Tot slot moet de noodzaak voor het nemen van gebruiksbeperkingen zoveel mogelijk worden beperkt (art. 38, lid 1, onder c, Wbb). Saneringsoplossingen die nazorg en gebruiksbeperkingen met zich meebrengen zijn weliswaar toegestaan, maar er zal altijd een toets moeten plaatsvinden of deze zoveel mogelijk kunnen worden beperkt.

g. Saneringsonderzoek

Het saneringscriterium is vastgelegd in artikel 37 van de Wet bodembescherming. Het saneringscriterium omvat een systematiek waarmee kan worden bepaald of de ernstige verontreiniging van de bodem zorgt voor een zodanig risico voor mens, plant en dier, dat er spoedig moet worden gesaneerd.

Een saneringsonderzoek is vooral bedoeld om de diverse varianten op techniek, kosten en resultaten met elkaar te vergelijken om daarmee tot een uitvoeringsvariant te komen. De vergelijking dient op een eenduidige wijze plaats te vinden. Het is in beginsel denkbaar dat in het saneringsonderzoek alle mogelijke saneringswijzen uitvoerig worden geanalyseerd en dat tenslotte aan de opdrachtgever een keuze wordt voorgelegd. Aangezien er evenwel vanuit diverse kaders wettelijke en beleidsmatige randvoorwaarden worden gesteld aan een doelmatige en sobere sanering, is het van belang dat de aanpak van een sanering voor aanvang van het saneringsonderzoek duidelijk is. De saneringsvariant is afgestemd op de doelstelling, waarbij in Nederland wordt uitgegaan van een functionele sanering.

Bij een saneringsonderzoek is het belangrijk dat er een aantal antwoorden komen op de hieronder gestelde onderzoeksvragen:

Onderzoek naar diverse alternatieven, inclusief beheersing en controle in de nazorgfase;

Onderzoek naar reinigbaarheid van de grond en/of het grondwater;

Is reinigen van de bodem in-situ mogelijk of moet er ontgraven worden?

Kan de gereinigde grond opnieuw (nuttig) worden toegepast, m.a.w. voldoet de gereinigde grond aan de functionaliteit van het te kiezen saneringsalternatief?

Verwerking van niet-reinigbare grond;

Bij isolatietechnieken bezien of voldaan kan worden aan de functionaliteit van het te kiezen saneringsalternatief;

Het saneringsalternatief mag niet leiden tot ongecontroleerde verspreiding of verplaatsing van verontreinigende stoffen naar de milieucompartimenten lucht en oppervlaktewater.

h. Het saneringsplan

Het saneringsplan moet een aantal zaken bevatten, zoals de onderzochte saneringsvarianten, een toelichting op de keuze, een relevante kostenafweging en een beschrijving van wat er in de bodem aan restverontreiniging achterblijft. In het saneringsplan wordt de gekozen variant volledig uitgewerkt (art. 39, lid 1, Wbb). In het plan dient te staan of er gebruiksbeperkingen zijn, en zo ja, welke. Verder dient aangegeven te zijn hoe diverse voorzieningen (bijv. een leeflaag, dikte, materiaal en voorzorgsmaatregelen) worden aangebracht. Voor een saneringsplan kan gebruikgemaakt worden van een checklist. De SIKB heeft hiervoor een richtlijn opgesteld, de ‘Richtlijn inhoud saneringsplan’ vastgesteld op 14 oktober 2010, die te downloaden is van de website van het SIKB. De richtlijn heeft geen wettelijke status.

In een saneringsplan dienen in elk geval, als concretisering van het bepaalde in artikel 39, lid 1 van de Wet bodembescherming, overeenkomstig de Richtlijn inhoud saneringsplan de volgende onderdelen opgenomen te zijn:

Algemene gegevens (NAW-gegevens aanvrager, ligging van de saneringslocatie, inclusief gevalscodering (als deze al bekend is), type beschikking (geheel geval, deelsanering), informatie over aanvullende bodemonderzoeken na besluiten op ernst en spoedeisendheid);

Saneringsdoelstelling (bovengrond: te bereiken functiegerichte terugsaneerwaarden (generiek dan wel gebiedsspecifiek), ondergrond: beschrijving van de wijze waarop aan de saneringsdoelstelling van artikel 38 van de Wet bodembescherming is voldaan, aantonen dat geen nieuwe spoedsituaties ontstaan, onderbouwing saneringsdoelstelling (bij mobiele verontreinigingen: verspreidingsrisico’s en eventuele (gebruiks)beperkingen), argumentatie waarom niet verdergaand gesaneerd wordt);

Uitvoeringswijze (bewezen technieken (technieken die in de Richtlijn herstel en beheer (water)bodems worden benoemd als bewezen technieken gezien de saneringsdoelstelling), de verontreinigingssituatie en bodemopbouw), aangeven welke (combinatie van) techniek(en) wordt ingezet);

Saneringskosten (begroting van saneringskosten met bandbreedte (indicatie), toelichting op de financiering van de saneringskosten, bij duur langer dan 5 jaar: financiële zekerheidsstelling);

Grondwerken (ontgraven, in den droge/natte, volgorde activiteiten, hoeveelheden, tijdelijke opslag, transport, aanvulgrond);

Bij in-situ saneringen (welke tijdsduur voor behalen functionaliteit), onzekerheden, mogelijke lozingen, voorzuivering, beschrijving van systemen, aanleg en vervangingstermijn onttrekkings-, controle- en zuiveringssystemen);

Maatregelen bij verwijdering (ontruimen/inrichten werkterrein: welke opstallen slopen t.b.v. de sanering, nutsleidingen, zettingen, bouwkundige voorzieningen, verkeersvoorzieningen, arbeidshygiëne en veiligheid bij uitvoering);

Verwerking grond (verwerkingsmogelijkheden, de reinigings- en stortmogelijkheden, reële kostenberekeningen);

Bemalings- en zuiveringsinrichting t.b.v. ontgraving (bemalingswijze, zoals: putten, strengen, drains of open bemaling; lozingsmogelijkheden (riool, oppervlaktewater, voorzuivering), lozingscriteria);

Herinrichting (herstel infrastructurele voorzieningen);

Directievoering en milieukundige begeleiding (beschrijving analyseprogramma, vastleggen eindsituatie);

Evaluatie van de risico’s (ongewenste risico’s, zoals blootstellingsrisico’s, tijdelijke beveiligingsmaatregelen).

Voor grondwatersaneringen geldt in grote lijnen dezelfde systematiek. Wel komen andere aspecten aan de orde, zoals:

Geohydrologie (ontwerp van grondwatersaneringen met eisen, zoals: aspecten voor vooronderzoek, onderbouwing en dimensionering geformuleerd: onderzoek geohydrologische parameters (k-waarde

K-waarde = een weerstandswaarde in mm/dag van een bodemlaag.

, verhang, etc.);

Nalevering bronnen (aannemelijk maken dat alle naleverende bronnen (in de deklaag of op de scheidende lagen) of verwijderd zijn door ontgraving of in-situ of dat verwijdering mogelijk is door grondwatersanering (geringe hoeveelheid stof, desorptiegedrag);

Retardatiefactoren (onderzoek naar retardatiefactoren);

Saneringsduur en debieten (saneringsduur en debieten berekenen met grondwatermodel op basis van verblijftijden).