Handhaven moet

In de voorgaande hoofdstukken hebben we gezien dat de overheid meervoudig belang heeft bij het voorkomen en vermijden van illegaal grondgebruik. Enerzijds is er het privaatrechtelijk belang van het behoud en beheer van eigendom en het voorkomen van bezitsverlies. Anderzijds is er het publiekrechtelijk belang van een goed beheer van de openbare ruimte als sluitstuk van ruimtelijke ordenings- en grondbeleid. In de hoofdstukken 3 tot en met 6 hebben we gezien dat artikel 5:1 BW eigendom omschrijft als het meest omvattende recht dat er is en op welke wijze dit recht wordt aangetast door illegaal grondgebruik. In hoofdstuk 8 is aan de orde gekomen dat er een kentering is in het denken over de ruimtelijke inrichting van ons land, waarbij de focus veel meer is komen te liggen bij bestaand stedelijk gebied en een herstructurering of transformatie daarvan. Illegaal grondgebruik kan daarbij behoorlijk belemmerend zijn. De overheid heeft dus verschillende motieven om illegaal grondgebruik aan te pakken.

Het aanpakken van illegaal grondgebruik bij de overheid kan gelden voor alle situaties waar particulier en overheidseigendom elkaar raken. Als particulier gebruik van een strook grond (in eigendom van de overheid) de taken van de overheid verhindert of belemmert, dan is handhaving aan de orde. De publiekrechtelijke handhaving is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht in hoofdstuk 5. Voor wat betreft het omgevingsrecht wordt dit aangevuld door hoofdstuk 5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Er zijn een aantal redenen te noemen waarom een gemeente (of andere overheid) gebruik zou moeten maken van deze wettelijke handhavingsmogelijkheden:

Een wettelijke verplichting. Een overheid is gehouden om op te treden tegen elke inbreuk op haar bezit, zo bepalen artikel 160 lid 4 van de Gemeentewet en artikel 86 lid 1 van de Waterschapswet:

Het college/dagelijks bestuur neemt, ook alvorens is besloten tot het voeren van een rechtsgeding, alle conservatoire maatregelen en doet wat nodig is ter voorkoming van verjaring of verlies van recht of bezit.

Lieden die zonder regeling overheidsgrond gebruiken en willen blijven gebruiken, plegen een inbreuk op bezit bij de overheid. Illegaal grondgebruik is immers een inbreuk op het eigendomsrecht. Als de wet bestuursorganen de taak geeft om burgers en organisaties aan te spreken om zich aan de wet te houden, dan zijn bestuursorganen zelf daartoe ook verplicht. Als van een burger verwacht mag worden dat hij zich houdt aan wet- en regelgeving, waaronder respectering van andermans eigendommen én optreden tegen inbreuken van het eigen recht (revindicatie), dan zal eenzelfde houding ook van de overheid en haar bestuursorganen verwacht mogen worden. Het gaat immers om eigendom dat door de gemeenschap is betaald en aan de overheid toevertrouwd. Het is niet aan de overheid om daar lankmoedig of nonchalant mee om te gaan óf om een schending van het eigendomsrecht opnieuw te overwegen. De wetgever heeft een bepaalde norm niet voor niets gesteld.

Een verplichting uit de rechtspraak. Als bestuursrechtelijke zaken bij illegaal grondgebruik betrokken zijn, dan is dat een zaak die een bestuursorgaan móet onderzoeken. Het is geen beleidskeuze, maar een verplichting. De rechtspraak kent daar een vaste formulering voor, de zogenaamde beginselplicht tot handhaving:

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Een greep uit de talrijke uitspraken: AB RvS: 7 juli 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP8242, Zuid-Holland. AB RvS: 28 juli 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ5754, Amersfoort. Rb Arnhem: 10 oktober 2005, ECLI:NL:RBARN:2005:AU4304, Wamelse coniferenhaag. Rb Den Haag: 4 september 2006, ECLI:NL:RBSGR:2006:AY7657, verhuur- en grondverzetbedrijf. Rb Arnhem: 27 april 2007, ECLI:NL:RBARN:2007:BB0032, burgerwoning in stankcircel gemeente Overbetuwe. AB RvS: 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2203, Rotterdamse schoolplein.

Alleen in bijzondere gevallen kan de overheid afzien van handhaving. Er zijn meestal veel meer redenen om wél te handhaven. Één van die redenen is het voorkomen van precedentwerking. Een ander is het belang van rechtszekerheid.

Rb Arnhem: 27 april 2007, ECLI:NL:RBARN:2007:BB0032, burgerwoning in stankcircel gemeente Overbetuwe.

Deze beginselplicht tot handhaving heeft een geschiedenis van zo’n 10 jaar en speelt zich voornamelijk af in de rechtspraak. Gaan we af op de wettelijke tekst – zoals artikel 125 Gemeentewet en 61 Waterschapswet, dan lezen we daar dat het bestuur (gemeente- of algemeen bestuur) bevoegd is tot oplegging van een last onder dwangsom. Dit is uitgewerkt in de Algemene wet bestuursrecht en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Een bevoegdheid is nog geen verplichting en suggereert dat een bestuur(sorgaan) mag afzien van gebruikmaking als daar redenen voor zijn. De wetgever heeft echter reeds bij de lancering van de Algemene wet bestuursrecht aangegeven dat handhaven de regel is en dat niet-handhaven, dus gedogen, de uitzondering. Dit leidde uiteindelijk in 2004 tot een nieuwe handhavingsformulering van de Raad van State

AB RvS: 7 juli 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP8242, Zuid-Holland.

, die sinds die tijd consequent is volgehouden.

Tegen overtredingen moet de overheid dus ‘gewoon’ optreden.

Dick van der Meijden, Handhaving omgevingsrecht, Amsterdam 2013, blz 15-19.

Geloofwaardigheid. Wat is de zin van beleidsontwikkeling en normstelling als de overheid niet durft te handhaven? Dat moedigt gebruikers van overheidsgrond niet aan om mee te werken aan een oplossing. Gebruikers zullen de gemeente niet serieus nemen, als zij niet durft door te pakken. Binnen de kortste keren zullen gebruikers hierop anticiperen, door zich te blijven verzetten en/of nergens op te reageren. Dit kan het beheer van overheidsgrond ernstige schade toebrengen. Een gemeente die daarentegen doorpakt en aanstuurt op bijvoorbeeld handhaving en ontruiming, laat gebruikers van haar grond zien dat het menens is. De ervaring leert dat vrijwel alle dossiers over illegaal gebruik van snippergroen tot een goed einde kunnen worden gebracht, zónder handhaving. Als een eigenaar tijdens onderhandelingen uitstraalt dat deze er desnoods niet voor terugschrikt om te handhaven, verstevigt dat zijn positie enorm. Juist dan ligt een niet-juridische oplossing binnen handbereik. Overigens leert de ervaring dat van een consequente aanpak van de handhaving een sterke preventieve werking uitgaat.

Respect voor de wél bereidwillige koper. Handhaven van de één betekent dat anderen – die wel meewerken aan legalisatie – zich niet tekortgedaan voelen. Degenen die wél een akkoord hebben gesloten met de overheid (door bijvoorbeeld de betreffende grond te kopen of te huren), voelen zich niet serieus genomen, als er met twee maten wordt gemeten. Het is dan het recht van de brutaalste dat regeert. De Grondwet opent niet voor niets met het gelijkheidsbeginsel. Elke burger in ons land verdient het dat de overheid niet willekeurig en ongemotiveerd ‘maar wat doet’. Een plicht tot handhaving voorkomt precedentwerking en werkt aan meer normgetrouwheid.

Nieuwe ontwikkelingen. Veel kennis en kunde over handhaving is tegenwoordig geconcentreerd bij de Regionale Uitvoeringsdiensten. De eisen voor deze handhavingsorganisaties zijn wettelijk vastgelegd. Handhaving vereist niet alleen beleid, maar er moeten ook uitvoeringsprogramma’s worden opgesteld. In beleid kan de overheid aangeven welke zaken een hoge en welke een lage prioriteit krijgen. Een lage prioriteit is overigens niet hetzelfde als géén prioriteit: de Afdeling rechtspraak heeft op 4 juni 2014 nog duidelijk uitgesproken dat het volledig afzien van overheidsoptreden tegen bepaalde overtredingen, niet acceptabel is.

AB RvS: 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, Zaandamse meerpaal.

Veiligstellen van het eigen grondbezit. Wie als overheid langere tijd geen bezitsdaden pleegt loopt de kans om via verjaring grond te verliezen. De jurisprudentie zit vol met gevallen waarin overheden decennialang niet optraden en hierdoor grond kwijtraakten.

Handhaving betekent bezitsverlies gebruiker. Gebruik van grond met een publieke bestemming voor privé doeleinden, kan leiden tot bezitsverlies bij de overheid. Handhaving kan bezitsverlies ongedaan maken: meestal betekent herstel in de oude toestand dat de publieke taak van de gemeente weer wordt behartigd en dus dat de gemeente ook weer bezitsdaden verricht aan dergelijke grond.

Dat was ook aan de orde bij de gemeente Midden-Delfland. Daar had iemand een groenstrook bij zijn woning zonder vergunning in gebruik genomen als parkeerplaats. De gemeente ging over tot bestuursdwang, zonder zich te beroepen op zijn (vermoedelijk wel aanwezige) eigendomsrecht. Mocht er tussen gemeente en bewoner nog een discussie volgen over (verjaring van) de eigendom van de grond, door bewoner namelijk jarenlang gebruikt als parkeerplaats, dan heeft de gemeente in ieder geval bewerkstelligd dat de uiterlijke kenmerken van de parkeerplaats (dus verharding en een uitweg) uit het openbaar plantsoen én van zijn grond, zijn verwijderd. Daarmee is een mogelijk beroep op bezit door deze bewoner, behoorlijk verzwakt: betrokkene kan immers niet langer aantonen dat ie bezitter is van de gemeentegrond. Aan dat bezit heeft de toepassing van bestuursdwang immers een einde gemaakt.

AB RvS: 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8534, Parkeerplaats Den Hoorn.