4.2.2.2 Exploitatieplan

Voor bepaalde plannen, aangewezen in het Bro, moet tegelijkertijd met het bestemmingsplan een exploitatieplan

De (toekomstige) Omgevingswet heeft wijzigingen voor de grondexploitatieregeling in petto. Zo verdwijnt het exploitatieplan; in plaats daarvan gaan er zogenoemde exploitatieregels deel uitmaken van het exploitatieplan. Zie nader over de Omgevingswet (meer in algemene zin) hoofdstuk 3.4.2.

worden vastgesteld (zie artikel 6.12 lid 1 en 2 Wro). De bouwplannen waarvoor dit is vereist zijn aangewezen in artikel 6.2.1 Bro. De verplichting geldt voor de bouw van een of meer woningen dan wel andere hoofdgebouwen, de uitbreiding van een gebouw met ten minste 1000 m2 bruto vloeroppervlakte of met één of meerdere woningen en de verbouwing van gebouwen die voor andere (bijvoorbeeld kantoor-) doeleinden in gebruik waren tot 10 of meer woningen. Ook voor de verbouwing van gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik waren ten behoeve van functies zoals detailhandel, dienstverlening of horecadoeleinden moet een exploitatieplan worden vastgesteld mits de cumulatieve oppervlakte van de nieuwe functies tenminste 1500 m2 bruto vloeroppervlakte bedraagt. Voor de transformatie van een kantorengebouw zal dus al snel sprake zijn van een wettelijke verplichting om een exploitatieplan vast te stellen als een wijziging van het bestemmingsplan nodig is. De verplichting geldt ook als toestemming voor het project wordt gegeven door middel van een omgevingsvergunning ex artikel 2.12 lid 1 onder a sub 3 Wabo (voorheen projectbesluit Wro), waarmee wordt afgeweken van de vigerende planologische regeling (zie artikel 6.12 lid 1 Wro). Een exploitatieplan kan gezien worden als de “uitvoeringsparagraaf” van het bestemmingsplan, waarin (onder meer) regels over verhaal van grondexploitatiekosten, fasering en locatie-eisen zijn opgenomen.

Voor de in het Bro aangewezen bouwplannen is geen exploitatieplan verplicht gesteld als het kostenverhaal “anderszins is verzekerd”. Daarvan is sprake als de gemeente en bijvoorbeeld een ontwikkelaar een kostenverhaalsovereenkomst (“anterieure overeenkomst”) hebben gesloten (zie artikel 6.12 lid 2 sub a Wro). In de praktijk wordt in het merendeel van de gevallen waarin kostenverhaal aan de orde is een anterieure overeenkomst gesloten.

Uit ouder onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving blijkt dat het gaat om circa 96% van de gevallen (zie Planbureau voor de Leefomgeving, Ex durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening, eerste en tweede rapportage, 2010 en 2012).

Zolang er geen exploitatieplan is vastgesteld – en men zich in de “anterieure fase” bevindt – bestaat er een grotere mate van contractsvrijheid. Zo zijn de partijen niet strikt gehouden aan de limitatieve kostenlijst uit artikel 6.2.4. van het Bro e.v. Voordeel voor de eigenaar/ontwikkelaar is dat het risico dat de contractueel afgesproken bijdrage achteraf te laag blijkt te zijn geweest, voor risico van de gemeente komt. Andersom ligt het risico dat de contractueel afgesproken bijdrage achteraf te hoog is bij de eigenaar/ontwikkelaar. Naheffing – bijvoorbeeld over de band van de bouwvergunning – is niet mogelijk, tenzij partijen hier natuurlijk vrijwillig afspraken over maken.

Bovendien kan vrij gecontracteerd worden over (inrichtings-)eisen die zijn te stellen aan een gebied. De contractsvrijheid is voor de gemeente echter niet ongelimiteerd. Het is namelijk niet mogelijk om vrij te contracteren over de bouwtechnische onderwerpen die in het Bouwbesluit zijn geregeld. Daaraan staat het verbod van artikel 122 Woningwet in de weg. Daarnaast dient de gemeente bij het aangaan van overeenkomsten acht te slaan op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (deze zijn van toepassing indien de gemeente privaatrechtelijke rechtshandelingen verricht, zie artikel 3:14 van het Burgerlijk Wetboek). Een voorbeeld van een dergelijk beginsel is het gelijkheidsbeginsel. Zo mag een gemeente in gelijke gevallen in principe geen (sterk) afwijkende anterieure afspraken maken.

Zodra een exploitatieplan is vastgesteld (de wet spreekt nadrukkelijk niet over een inwerking getreden exploitatieplan) kan er nog steeds (‘posterieur’) gecontracteerd worden, doch dan dient het kostenverhaal in overeenstemming te zijn met het exploitatieplan (zie artikel 6.24 lid 2 Wro). Indien de afspraken in de overeenkomst afwijken van het exploitatieplan of die daarin opgenomen hadden kunnen worden maar waarvan is afgezien, is mogelijk sprake van nietige afspraken.

Een gemeente mag in (anterieure) overeenkomst ook afspraken maken over planschadekosten. Artikel 6.24 lid 1 sub b Wro bepaalt namelijk dat de gemeente in een overeenkomst bepalingen kan opnemen over de verrekening van planschade. Daarnaast kent de Wro de mogelijkheid van een afzonderlijke overeenkomst over planschade voor het geval alleen sprake is van planschadekosten (artikel 6.4a Wro). Het fenomeen planschade(overeenkomsten) laten wij thans verder onbesproken. Ook in een exploitatieplan kunnen (ramingen van) planschadekosten – als gezegd – meegenomen worden (zie artikel 6.13 lid 1 sub c sub 2 Wro jo. artikel 6.2.4 sub l Bro). Indien er posterieur gecontracteerd wordt, vormt hetgeen omtrent planschadekosten in het exploitatieplan is opgenomen uiteraard het te volgen uitgangspunt. Let wel, wanneer nagelaten is hieromtrent iets te regelen in het exploitatieplan, kan daarover niet meer posterieur gecontracteerd worden.

Het is van belang op te merken, dat in ons land wordt uitgegaan van het principe van “toelatingsplanologie”: het bestemmingsplan bepaalt wat – qua bebouwing en gebruik – toelaatbaar is, maar er bestaat geen verplichting om de bestemming te realiseren. Wanneer een grondeigenaar niet bereid is een bepaalde bestemming te realiseren, terwijl de overheid de realisatie van die bestemming van groot (publiek) belang acht, moet naar andere middelen worden gegrepen om realisering van de bestemming voor elkaar te krijgen. Daarbij kan gedacht worden aan het uitkopen van eigenaren en desnoods aan onteigening.