10.2 Regelgevende bevoegdheid en begrenzingen

Veel in het openbaar gebied geldende regels zijn gebaseerd op wetten die de rijksoverheid via besluitvorming door de Staten-Generaal uitvaardigt. De APV echter is gemeentelijke regelgeving waar andere overheden niets over te zeggen hebben. De basis daarvoor ligt in de Grondwet.

Artikel 124 Grondwet bepaalt in lid 1 dat de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake haar huishouding aan de gemeente wordt overgelaten. Lid 2 van dit artikel bepaalt vervolgens dat regeling en bestuur bij of krachtens de wet van de gemeente kan worden gevorderd. Het gaat hier dus over ‘autonomie’ (lid 1) en ‘medebewind’ (lid 2). Artikel 127 Grondwet bepaalt dat de gemeenteraad het bevoegd orgaan is als het gaat om het vaststellen van gemeentelijke verordeningen. Vergelijkbare bepalingen vinden we in de Gemeentewet. In artikel 108 Gemeentewet is opgenomen dat ‘de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente aan het gemeentebestuur wordt overgelaten.’ Lid 2 van dat artikel heeft dezelfde strekking als artikel 124 lid 2 Grondwet. Ook hier dus autonomie en medebewind, maar nu met een wat duidelijker bevoegdheidsaanduiding, namelijk het gemeentebestuur. Op grond van artikel 5 Gemeentewet wordt onder ‘gemeentebestuur’ ieder bevoegd orgaan van de gemeente verstaan. Dat kan dus zowel de raad, het college van burgemeester en wethouders als de burgemeester zijn.

De Gemeentewet geeft voor elk van deze drie bestuursorganen aan welke bevoegdheden het mag uitoefenen. In het dualistisch stelsel stelt de raad de kaders, maar is aan het college het dagelijks bestuur van de gemeente toegewezen. Daarnaast heeft de burgemeester een aantal eigen bevoegdheden die met name op het terrein van openbare orde en veiligheid liggen. Lid 1 van artikel 147 Gemeentewet stelt dat gemeentelijke verordeningen door de raad worden vastgesteld voor zover de bevoegdheid daartoe niet bij de wet of door de raad krachtens de wet aan het college of de burgemeester is toegekend. Vervolgens bepaalt artikel 149 Gemeentewet dat de raad de verordeningen maakt die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.

Bij medebewind gaat het erom dat de gemeente de opdrachten uitvoert die hogere overheden geven. Zo is bijvoorbeeld in artikel 8 Woningwet bepaald dat de raad een Bouwverordening moet vaststellen. Hier is dus geen sprake van vrijheid (autonomie), maar van een medebewindsverordening.

Gemeentelijke verordeningen zoals de APV zijn echter bij uitstek voorbeelden van autonomie. Binnen die autonomie past ook dat op overtreding van die gemeentelijke regels door de gemeenteraad straf wordt gesteld. De enige beperking aan het stellen van lokale regels is, dat de plaatselijke regelingen niet in strijd mogen zijn met hogere regelgeving of rijksbeleid mogen raken. Niet alleen zijn een gemeentelijke buitenlandse politiek of gemeentelijke defensie niet toegestaan, ook dichter bij huis gelden beperkingen. Indien bijvoorbeeld op grond van het Besluit omgevingsrecht voor het bouwen van een erfafscheiding geen omgevingsvergunning is vereist, dan mag het realiseren van zo’n afscheiding niet alsnog bij verordening of bestemmingsplan (vastgesteld door de raad) worden verboden. En als dat wel gebeurt, zijn dergelijke regels onverbindend.

In de Gemeentewet is bepaald welke verordeningen de gemeente mag vaststellen. De gemeenteraad kan dus kiezen of hij bijvoorbeeld wel of geen verordening op de hondenbelasting instelt. Een verordening op de kattenbelasting kan echter niet, omdat de Gemeentewet daarin niet voorziet. Dus dat is weer een wettelijke inperking van die autonomie. De eerlijkheid gebiedt overigens te zeggen dat niet alles in de APV op volledige autonomie berust. Zo zijn bijvoorbeeld de bepalingen over vuurwerk afgeleid van het Vuurwerkbesluit, en is er wat dat betreft sprake van medebewind.

De raad geeft in de APV het college, of in een aantal gevallen ook de burgemeester, de bevoegdheid of de opdracht bepaalde onderwerpen verder uit te werken in aanvullende beleidsregels (nadere regels).