Het instrumentarium van de Omgevingswet

De Omgevingswet introduceert een nieuw instrumentarium en deze instrumenten kunnen ook voor het uitvoeren van bodembeleid worden toegepast. De zes kerninstrumenten van de Omgevingswet zijn:

Omgevingsvisie

Omgevingsprogramma

Decentrale regels (omgevingsplan, omgevingsverordening, waterschapsverordening)

Algemene rijksregels

Omgevingsvergunning

Projectbesluit

Ad a Omgevingsvisie

In artikel 3.1 van de Omgevingswet is bepaald dat de gemeenteraad, de Provinciale Staten en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (in overeenstemming met de ministers die het aangaat) een omgevingsvisie dienen vast te stellen voor hun bestuursniveau. Voorgeschreven is vervolgens (in art. 3.2, Ow) dat de omgevingsvisie beschrijvingen omvat van:

de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving,

de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied,

de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid.

De bodemkwaliteit is daarmee met alle andere aspecten van de fysieke leefomgeving geïntegreerd in de omgevingsvisie.

In artikel 3.3 staat dat rekening wordt gehouden met een aantal milieubeginselen, te weten het voorzorgsbeginsel, preventie, bronbestrijding en het beginsel dat de vervuiler betaalt. De omgevingsvisie bevat de strategische keuzen voor de langere termijn die worden uitgewerkt in het omgevingsplan en (eventueel) de omgevingsprogramma’s. Om een goede afweging te kunnen maken ten behoeve van de gewenste doelen en ambities uit de omgevingsvisie, is het van belang om de verschillende bodemkwaliteiten in beeld te brengen. Vaak zijn diverse kwaliteiten van de ondergrond van elkaar afhankelijk. Het waterfiltrerend vermogen van de ondergrond is bijvoorbeeld van belang voor de productie van drinkwater. Het behoud van een gezonde bodem is tevens een voorwaarde voor de ondergrond om als drager te fungeren van wonen en recreëren. De verschillende bodemkwaliteiten zijn in de ‘Checklist ondergrondkwaliteiten’ inzichtelijk gemaakt (zie figuur 3.1).

Figuur 3.1 – ‘Checklist ondergrondkwaliteiten’ (bron: ruimtexmilieu.nl)

De visievorming op verschillende terreinen wordt in de omgevingsvisie samengevoegd en met elkaar verbonden. In de omgevingsvisie komt dus ook aan de orde op welke wijze het bestuursorgaan wil omgaan met de (fysische, ecologische en chemische) kwaliteit van de bodem en wat de langetermijnambitie is voor bodem en grondwater. Een toename van activiteiten in de ondergrond en het bodemgebonden bovengronds gebruik, maken een goede afweging van alle kwaliteiten en belangen noodzakelijk. Het gaat daarbij om de bescherming van de gezondheid en het milieu, waaronder planten en dieren, als ook om thema’s als het verlies van organische stof of verzilting. De gemeenten spelen de hoofdrol bij het beheer en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving: zij zorgen voor de openbare ruimte, via het omgevingsplan dragen zij zorg voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en zij zijn het bevoegd gezag voor het merendeel van de activiteiten van burgers en bedrijven. Ook de provincie en het Rijk zijn verplicht om een omgevingsvisie vast te stellen. Het Rijk heeft inmiddels de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) vastgesteld.

Nationale Omgevingsvisie

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft op 11 september 2020 de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) aan de Tweede Kamer gezonden;, genaamd ‘Nationale Omgevingsvisie – Duurzaam perspectief voor onze leefomgeving’. In de aanbiedingsbrief is aangegeven dat de NOVI uitgewerkt wordt in algemene rijksregels, inzet van financiële middelen, kennisontwikkeling en bestuurlijke afspraken en programma’s. De uitvoering van de NOVI kent een cyclus van vier jaar. Jaarlijks zal door het kabinet een voortgangsbrief worden gezonden waarin onder meer wordt weergegeven welke aanpassingen in beleid en aanpak noodzakelijk zijn. Ook zal elke twee jaar een monitor door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) uitgevoerd worden en zullen elke vier jaar een evaluatie van de voortgang en een burgerperspectiefonderzoek plaatsvinden.

In de NOVI (blz. 34) is over de rol van bodem in de fysieke leefomgeving en de samenhang tussen de verschillende bodemkwaliteiten aangegeven dat:

Duurzaam gebruik van water, bodem en ondergrond is gewaarborgd door rekening te houden met het functioneren van bodem en ondergrond als natuurlijk systeem. Functies zijn en worden toegekend aan locaties die daarvoor van nature het meest geschikt zijn en passen (of zijn aangepast aan) bij de eigenschappen en karakteristieken van het bodem-watersysteem. (…) Bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen worden vanaf het begin van de planvorming de bovengrond en de ondergrond in samenhang bezien.

In het NOVI (par. 3.2) zijn vervolgens 21 nationale belangen en bijbehorende opgaven geformuleerd. In geen van die 21 belangen is bodem in de omschrijving benoemd. Wel is opgemerkt dat: ‘De nationale belangen daar waar nodig onverkort in de ondergrond gelden’. In die nationale belangen en opgaven komt bodem wel veelvuldig naar voren, zoals bij het belang (nr. 2) ‘Realiseren van een goede leefomgevingskwaliteit’.

Vervolgens (par. 4.2) zijn vanuit de verschillende opgaven vier prioriteiten geformuleerd. Bij alle vier prioriteiten speelt bodem een rol, zoals het betrekken van de bodem bij de inpassing van duurzame energie (prioriteit 1). Voor het maken van beleidskeuzes zijn tevens afwegingsprincipes gepresteerd zoals bijvoorbeeld dat: ‘Combinaties van functies voor enkelvoudige functies gaan’.

Provinciale omgevingsvisie

De provinciale staten van de provincies zijn bevoegd om een provinciale omgevingsvisie vast te stellen. In de provinciale omgevingsvisies wordt bodem op verschillende manieren over het voetlicht gebracht:

‘Kwaliteiten van bodem en ondergrond worden nog onvoldoende worden meegenomen bij het oplossen van maatschappelijk opgaven. (…) Door (..) toenemende druk op de ruimte en de hiermee gepaard gaande zorgen is het noodzakelijk om tot een integrale afweging van belangen te komen. Met deze afweging geeft de provincie een concrete invulling aan de provinciale kernopdracht: Duurzaam, veilig en efficiënt gebruik van de bodem en ondergrond’ (Omgevingsvisie Zuid-Holland, versie juli 2021).

Het te bereiken doel is: ‘Een robuuste bodem met een goede kwaliteit die zich leent voor verscheidene grondgebruikers en die duurzaam wordt beheerd’ (Zeeuws Omgevingsvisie, vastgesteld op 12 november 2021).

De bodem betreft een ‘volwaardig mee te wegen factor (…)’, waarbij ‘verdere stimulering van het duurzaam gebruik van de Limburgse ondergrond, waarbij benutten en beschermen in balans zijn’ (Omgevingsvisie Limburg, vastgesteld op 1 oktober 2021).

Uit de provinciale omgevingsvisies blijkt een inzet op duurzaam bodemgebruik. Die inzet op duurzaamheid is in enkele provinciale visies ook gekoppeld aan de Sustainable Development Goals van de VN. In de provinciale omgevingsvisies wordt voor de rol van de bodem (en ondergrond) in het beleid in verschillende mate ingezet op een integrale benadering. In de Omgevingsvisie Zuid-Holland wordt gesproken over het: ‘bevorderen van de integrale belangenafweging over het gebruik van de bodem en de ondergrond, zowel in haar eigen beleid als in dat van andere overheden (de zogenoemde 3D-ordening)’.

Gemeentelijke omgevingsvisie

De gemeenteraden dienen op grond van de Omgevingswet eveneens een omgevingsvisie vast te stellen. Gemeenten krijgen een overgangstermijn tot en met 31 december 2024 voor het vaststellen van de omgevingsvisie; dat tijdstip wordt bij Koninklijk Besluit vastgelegd (berichtgeving maart 2022).

Zie: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33118-158.html, en https://iplo.nl/regelgeving/omgevingswet/?_ga=2.196836204.1917212014.1646831386-2058246170.1600761144%22%20\l%20%22PagCls_1804222%22#PagCls_1804222.

De Omgevingswet biedt geen grondslag om verdere inhoudelijke regels te stellen over de omgevingsvisie; de omgevingsvisie is vormvrij. De bedoeling van de gemeentelijke omgevingsvisie is om het langetermijnbeleid van de gemeente vast te leggen. De omgevingsvisie is bij uitstek het instrument om invulling te geven aan het begrip samenhang zoals dat staat in artikel 2.1, lid 2 van de Omgevingswet.

Evenals de provinciale staten zijn ook de gemeenteraden bezig met het opstellen van omgevingsvisies. De gemeenteraad van Amsterdam heeft bijvoorbeeld op 8 juli 2021 de ‘Omgevingsvisie Amsterdam 2050’ vastgesteld. In die visie is de bodem als energiefabriek neergezet, als ook de inzet verwoord om slimmer te ontwerpen met de ondergrond als uitgangspunt (blz. 170 e.v. en blz. 225 e.v.). Er wordt grote potentie gezien voor het bufferen en leveren van warmte en koude in de vorm van open warmte-en-koudeopslagsystemen (wko) in watervoerende lagen, gesloten bodemenergiesystemen (bodemwarmtewisselaars,

GBES), aquathermie en geothermie. Als uitgangspunt is daarnaast verwoord dat bij elke nieuwe ruimtelijke ontwikkeling de bovengrond en de ondergrond vanaf het begin in samenhang worden bezien; aangeduid als ‘Driedimensionale ruimtelijke ordening’ met de gemeente als aangewezen regisseur voor de ondergrond.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft op basis van ervaringen met het opstellen van gemeentelijke omgevingsvisies een handreiking opgesteld.

Die handreiking is vindbaar op: https://vng.nl/sites/default/files/2020-06/praktijkproef-afwegingskader-omgevingsvisie_20200529.pdf.

Beoogd is om daarmee een afwegingskader te geven waarbinnen de gemeenten hun visie vorm kunnen geven. Dat kader steunt op de 17 Global Goals van de VN.

Ad b Omgevingsprogramma

Ingevolge artikel 3.4 van de Omgevingswet kunnen het college van burgemeester en wethouders, het algemeen bestuur van het waterschap, Gedeputeerde Staten of de Minister omgevingsprogramma’s vaststellen. Een programma is bedoeld om het beleid vorm te geven om aan bepaalde omgevingswaarden te voldoen. Er zijn verplichte en onverplichte programma’s.

Verplichte programma’s op grond van hoofdstuk 3 van de Omgevingswet zijn regionale waterprogramma (art. 3.8, lid 2, Ow) die worden vastgesteld door Gedeputeerde Staten en ook waterbeheerprogramma’s (vast te stellen door het algemeen bestuur van het waterschap, art. 3.7, Ow). Deze programma’s worden vastgesteld met het oog op de verplichtingen op grond van onder andere de Kaderrichtlijn Water en de Europese Grondwaterrichtlijn. In het provinciale regionale waterprogramma stelt de provincie de beleidskaders, de strategische doelen en gekwantificeerde opgaven vast voor watersystemen die niet in het beheer zijn bij het Rijk. Waar nodig zullen deze programma’s maatregelen bevatten gericht op het beheer van historische bodem- en grondwaterverontreinigingen. De kwaliteit van het grondwater in een grondwaterlichaam, waarop een historische verontreiniging van invloed kan zijn, zal een immers volwaardig onderdeel worden van het beheer van het watersysteem.

Naast deze verplichte programma’s kunnen vrijwillige programma’s uitvoering geven aan doelen en ambities op kleinere schaal die worden gesteld in de omgevingsvisie, bijvoorbeeld ter bescherming van een waterwinning of voor de ontwikkeling van een andere gewenste kwaliteit voor een gebied. Bodem en ondergrond kan eveneens onderwerp van een programma zijn. Voor het onderwerp bodem kent de Omgevingswet thans geen verplicht programma. Het gebiedsgericht beheer van historische grondwaterverontreiniging zal onder de Omgevingswet mogelijk blijven, eveneens in de vorm van een onverplicht programma.

Tot slot geeft maakt de Omgevingswet het mogelijk een programma met een programmatische aanpak vast te stellen (par. 3.2.4, Ow). Een dergelijke aanpak kan de gebruiksruimte of ontwikkelingsruimte bepalen. Wanneer overgegaan wordt tot het vaststellen van een programma met een programmatische aanpak dan stelt de Omgevingswet eisen aan onder meer de inhoud van het programma. Tevens bevat de Omgevingswet een uitvoering- en monitoringsverplichting. Bodem en ondergrond kunnen ook onderwerp van een programmatische aanpak zijn.

Ad c Algemene regels

In artikel 4.3 van de Omgevingswet is bepaald dat bij AMvB regels kunnen worden gesteld over bepaalde activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de leefomgeving. In de uitgebreide opsomming staan onder meer bouwactiviteiten, wateronttrekkingsactiviteiten, ontgrondingsactiviteiten en milieubelastende activiteiten. In de uitvoeringsregelgeving onder de Omgevingswet (met name Bal en Bkl) zijn algemene rijksregels opgenomen voor het beschermen van de bodem.

In de Omgevingswet wordt voor wat betreft de bescherming van de fysische, biologische en chemische bodemkwaliteit het onder de Wet bodembescherming ontwikkelde normenstelsel als basis gehanteerd. Het huidige of beoogde gebruik van de bodem bepaalt welke norm van belang is. Er worden drie basisvormen van bodemgebruik onderscheiden:

landbouw/natuur,

wonen, en

industrie.

De kaders die de Omgevingswet voor deze vormen van gebruik stelt, zijn gebaseerd op de risicogrenswaarden die voor de betreffende situaties zijn afgeleid. Deze grenswaarden worden op zowel humane als ecologische risico’s bepaald. De kaders die het Rijk in het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit kwaliteit leefomgeving geeft, tezamen met de kaders van decentrale overheden in omgevingsplan en omgevingsverordening, bieden in beginsel een gelijkwaardig beschermingsniveau. De bestuurlijke afwegingsruimte wordt begrensd waar dat nodig is voor de bescherming van mens, plant en dier.

Bij het normenkader worden de volgende termen gehanteerd:

De maximale waarde geeft aan waar de risico’s onaanvaardbaar zijn en een activiteit zoals bouwen of toepassen van grond niet is toegestaan.

Bij de voorkeurswaarde is de kwaliteit van de bodem duurzaam geschikt en kan de bodem onbelemmerd worden gebruikt.

In het gebied daartussen zit een afwegingsruimte.

Onder de Omgevingswet is er ruimte voor maatwerk en lokaal beleid.

Figuur 3.2 – Normenkader Omgevingswet

De relevante normen zijn te vinden in:

Onderwerp

Relevante artikelen

Bijlage

Graafwerkzaamheden in de bodem

Bal art. 3.48d en 3.48f

Bal, bijlage IIa (interventiewaarden bodem)

Toevalsvondsten

Bkl art. 3.55 en 5.89j, lid 2

Bkl, bijlage Vb
MTR-waarden (maximaal toelaatbare risico’s bodem)

Bouwactiviteiten op verontreinigde bodem

Bkl, art. 5.89I, lid 1

Bkl, Bijlage XIIIA

Stoffenlijst toelaatbare kwaliteit bodem

Vaststellen omgevingswaarden

Bkl, art. 2.14, lid 1 en 4.17, lid 3

Bkl, Bijlage IV

Omgevingswaarden voor de goede chemische toestand van grondwaterlichamen

Voor zover de algemene rijksregels (in het Bal en het Blk) een relatie kennen met het omgevingsplan, dan worden die regels onder ad d ‘Omgevingsplan’ besproken.

Ad d Decentrale regels

Naast regels op rijksniveau is het voor lagere overheden ook mogelijk om regels in verband met bodembescherming te stellen (art. 4.1, lid 1, Ow). Gemeenten kunnen dit doen in een omgevingsplan, waterschappen in de waterschapsverordening en provincies in de omgevingsverordening.

Omgevingsplan

Artikel 2.4 van de Omgevingswet bepaalt dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vaststelt waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. In artikel 4.2, lid 1 is daaraan toegevoegd dat het omgevingsplan in ieder geval de regels bevat die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (de ruimtelijke inrichting). Deze taak is een vervolg op het criterium van een goede ruimtelijke ordening uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro), maar dan in de bredere strekking van de fysieke leefomgeving. Daarnaast kan de gemeente in het omgevingsplan regels stellen over activiteiten (het gebruik van gronden). Dit kan alleen als het Rijk en de provincie die activiteiten niet al geregeld hebben in een van de AMvB’s of in de omgevingsverordening. De gemeente kan ten aanzien van het gebruik van gronden regels stellen voor bepaalde gebieden. Ook kan de gemeente omgevingswaarden vaststellen die de gewenste staat of kwaliteit, de toelaatbare belasting door activiteiten of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen bepalen (art. 2.9, lid 2, Ow).

In de Nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit (par. 3.2.4) is aangegeven dat de regels in het omgevingsplan het karakter hebben van gewone algemeen verbindende voorschriften, en dat daarom een aantal regels dat voorheen was opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening niet terugkeert in het Omgevingsbesluit. Zo zijn er geen regels meer gegeven over het in het omgevingsplan uiteenzetten van de inzichten over de uitvoerbaarheid en de uitkomsten van verricht onderzoek. Ook worden op grond van de Omgevingswet geen regels meer gegeven over een algemene toelichting die een omgevingsplan zou moeten vergezellen. Op grond van het in afdeling 3.7 Awb neergelegde motiveringsbeginsel zal een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan deugdelijk moeten worden gemotiveerd. In ieder geval moet worden ingegaan op de voor het omgevingsplan bij wet gestelde eisen en de voor het plan geldende instructieregels uit de omgevingsverordening en het Besluit kwaliteit leefomgeving. Nader toegelicht is dat het vereiste van een evenwichtige functietoedeling en het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4, Awb) voldoende richting geven voor een zorgvuldige en volledige belangenafweging over de vraag of een functie aan een bepaalde locatie kan en mag worden toegedeeld. Uiteen is gezet dat met de Omgevingswet het zwaartepunt van de beoordeling verschuift naar het moment waarop voor concrete activiteiten vergunningverlening plaatsvindt. In het kort aangegeven geldt dat de vraag of bebouwing op de locatie toelaatbaar is, beantwoord dient te worden in de fase van vaststelling van het omgevingsplan. De vraag hoe (onder welke concrete voorwaarden) bebouwing op de locatie aanvaardbaar is, kan worden beantwoord als zich een concreet initiatief aandient bij het nemen van de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning.

Voor het aspect bodem en grondwater wordt de vraag of bebouwing op de locatie toelaatbaar is, beantwoord aan de hand van het doorlopen van de instructieregels van het Rijk. Het Rijk geeft namelijk instructieregels aan de gemeente om verschillende regels in het omgevingsplan op te nemen om het bouwen op verontreinigde bodem zoveel mogelijk tegen te gaan. Deze instructieregels zijn opgenomen in hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving, dat instructieregels bevat die de randvoorwaarden stellen voor het vaststellen en wijzigen van het omgevingsplan. De instructieregels worden in het navolgende besproken.

Bodem in instructieregels omgevingsplan

In de Nota van toelichting bij het Aanvullingsbesluit bodem (Abb) is kortgezegd aangegeven (Hoofdstuk 7) dat het systeem van bodembeschermingsrecht zoals dat in onder meer de Wet bodembescherming, de Waterwet en de Wabo was neergelegd, grotendeels ongewijzigd in de systematiek van de Omgevingswet is ingebouwd. Het ‘oude’ systeem is samengevat omschreven als een decentraal verbod om op verontreinigde grond te bouwen, een verplicht onderzoek naar de gesteldheid van de bodem en, bij overschrijding van de landelijk vastgestelde toegestane concentraties, in veel gevallen het verplicht nemen van saneringsmaatregelen.

Onder de Omgevingswet krijgen de regels voor het tegengaan van bouwen op verontreinigde bodem een plek in het omgevingsplan van de gemeente. Het Rijk geeft daarbij instructieregels aan de gemeente om verschillende regels in het omgevingsplan op te nemen om het bouwen op verontreinigde bodem zoveel mogelijk tegen te gaan. Die instructieregels zijn in paragraaf 5.1.4.5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving opgenomen en zijn mede gesteld met het oog op het beschermen van de gezondheid en van het milieu, in het bijzonder van de bodemkwaliteit. Die instructieregels maken onderdeel uit van de instructieregels in afdeling 5.1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving die zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties als bedoeld in artikel 4.2, lid 1, van de Omgevingswet, in combinatie met een of meer belangen, vermeld in artikel 2.1, lid 3, van de Omgevingswet.

Voor bodem gelden de volgende instructieregels:

Toelaten van een bouwactiviteit op een bodemgevoelige locatie (par. 5.1.4.5.1, Bkl);

Nazorg (par. 5.1.4.5.2, Bkl);

Indeling landbodem in bodemfunctieklassen (par. 5.1.4.5.3, Bkl);

Aanwijzing bodembeheergebieden (par. 5.1.4.5.3, Bkl).

De vier onderwerpen waarop de instructieregels betrekking hebben worden in het navolgende toegelicht.

Bouwactiviteit op een bodemgevoelige locatie

Het Rijk stelt instructieregels aan gemeenten voor het toelaten van een bouwactiviteit op een bodemgevoelige locatie. De gemeenten moeten:

de waarde vaststellen waarboven maatregelen nodig zijn bij de realisatie van gebouwen op bodemgevoelige locaties (art. 5.89i en art. 5.89j, Bkl)

De gemeente stelt de waarde voor de toelaatbare kwaliteit van de bodem vast. Deze mag niet hoger zijn dan het blootstellingsniveau van het maximaal toelaatbaar risico voor de mens. Dit staat in bijlage VA van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

Het bevoegd gezag berekent de blootstelling en daarop gebaseerde waarden per gebied en/of gebruiksfunctie. Desgewenst kan het bevoegd gezag de toelaatbare bodemkwaliteit baseren op de gevoeligste functie binnen het gebied.

De toelaatbare kwaliteit van de bodem is een voorwaarde voor bouwen op verontreinigde bodem en is geen omgevingswaarde.

De beoordeling van mogelijke onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid voor bodemgevoelige gebouwen kan met de risicotoolbox bodem (RisicotoolboxBodem.nl) met de module Beoordelen van de bodemkwaliteit voor een bodemgevoelig gebouw.

Totdat de gemeente invulling heeft gegeven aan deze instructieregel geldt de regel uit de bruidsschat. Dit staat in artikel 2.3.6a.1.1 van het Aanvullingsbesluit bodem. Dit artikel wordt later 22.123 van de bruidsschat. Het regelt dat deze waarde gelijk is aan de interventiewaarde bodemkwaliteit.

aangeven welke sanerende of andere beschermende maatregelen nodig zijn bij overschrijding van die waarde (art. 5.89k, Bkl)

De gemeente schrijft in het omgevingsplan welke sanerende of andere beschermende maatregelen nodig zijn bij een bouwactiviteit van een gebouw op een bodemgevoelige locatie. Dit geldt bij overschrijding van de waarden in het omgevingsplan.

De gemeente is vrij in de keuze welke maatregelen zij voorschrijft. Ze kan hiervoor in het omgevingsplan de saneringsregels ‘aan’ zetten, door een sanering van de bodem volgens de regels van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) voor te schrijven als voorwaarde voor het bouwen. Deze regels staan in de paragrafen 3.2.23 en 4.121 van het Besluit activiteiten leefomgeving. In paragraaf 4.121 staat een standaard aanpak voor een sanering van de bodem. Daarnaast kan de gemeente andere maatregelen voorschrijven, bijvoorbeeld gebruiksbeperkingen. Een maatregel kan verschillen per blootstellingsroute.

Het omgevingsplan bepaalt dat een gebouw of deel van een gebouw op een bodemgevoelige locatie alleen in gebruik wordt genomen nadat het college van burgemeester en wethouders is geïnformeerd over hoe de initiatiefnemer de sanerende of andere maatregelen heeft uitgevoerd.

een meldingsplicht instellen voor locaties die op grond van het omgevingsplan niet vergunningplichtig zijn (art. 5.89l, Bkl)

Gemeenten regelen in het omgevingsplan dat een bouwactiviteit waarvoor geen omgevingsvergunning meer nodig is maar die plaatsvinden op een bodemgevoelige locatie vooraf wordt gemeld. De termijn voor deze melding is vier weken. Hij loopt parallel met de termijn voor de milieubelastende activiteit saneren van de bodem in paragraaf 4.121 van het Besluit activiteiten leefomgeving.

Deze melding bevat ten minste de bodemonderzoeken, bedoeld in paragraaf 5.2.2 van het Besluit activiteiten leefomgeving.

Wanneer een gemeente bouwactiviteiten vergunningvrij maakt in het omgevingsplan, moet ze een meldingsplicht voor bodemgevoelige gebouwen instellen. Dit volgt uit artikel 5.89l van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Als de gemeente in het omgevingsplan een vergunningplicht instelt voor het realiseren van een bouwwerk, is de meldingsplicht niet nodig. Die is onderdeel van de aanvraag van een omgevingsvergunning. Ook bij de aanvraag om de omgevingsvergunning hoort een bodemonderzoek, bedoeld in paragraaf 5.2.2 van het Besluit activiteiten leefomgeving.

De Omgevingswet brengt een splitsing aan in de vergunningplicht voor de bouwactiviteit in een technische vergunning en een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Dat betekent dat een bouwactiviteit soms wel vergunningplichtig is, maar vaak ook niet. Om die reden is de instructieregel opgenomen dat het omgevingsplan een meldingsplicht moet bevatten. De initiatiefnemer moet zich altijd melden bij het bevoegd gezag, met het bouwplan en een bodemonderzoek. Onder de Omgevingswet geldt dat de meldingsplicht terugtreedt als een activiteit vergunningplichtig is.

een bepaling opnemen over de ingebruikname (art. 5.89m, Bkl)

Gemeenten moeten in het omgevingsplan regelen dat een (deel van het) bodemgevoelig gebouw op een bodemgevoelige locatie alleen in gebruik mag worden genomen nadat de gemeente is geïnformeerd over de wijze van uitvoering van de maatregelen uit het omgevingsplan. Bijvoorbeeld over de uitgevoerde sanering. Dit kan samen met het aanleveren van gegevens en bescheiden over het resultaat van de sanering. Dit is een informatieplicht die in paragraaf 4.121 (saneren van de bodem) van het Besluit activiteiten leefomgeving staat. De initiatiefnemer kan dus in één keer aan beide informatieplichten voldoen. De verplichting voor de ingebruikname geldt niet alleen voor het gebouw, maar ook voor de tuin of het terrein grenzend aan het woonschip of de woonwagen.

Nazorg

De gemeente zorgt ervoor dat nazorg en instandhouding van bodemmaatregelen na het saneren in het omgevingsplan komt. Het kan zowel gaan om een sanering die is uitgevoerd volgens paragraaf 4.121 van het Besluit activiteiten leefomgeving, een omgevingsplan, een omgevingsvergunning of een maatwerkvoorschrift. Of nazorg nodig is volgt uit de gekozen saneringsaanpak en uit het evaluatieverslag. De initiatiefnemer stuurt dit verslag na de sanering aan het bevoegd gezag. Naar aanleiding van dit verslag moet de gemeente het omgevingsplan aanpassen. In het omgevingsplan moet duidelijk staan welke gebruiksbeperkingen en instandhoudingsverplichtingen gelden.

Bodemfunctieklassen

De gemeente neemt in het omgevingsplan een bodemfunctieklassenkaart op. Deze kaart geeft de bodemfunctieklassen van de landbodem van het gemeentelijk grondgebied weer. De bodemfunctieklasse beschrijft het gebruik van de bodem drie klassen van bodemfuncties:

landbouw/natuur

wonen

industrie

De gemeente houdt bij het aanwijzen van deze klassen rekening met de functie die in het omgevingsplan aan die locatie is toegedeeld.

Het bevoegd gezag gebruikt de bodemfunctieklassen voor het vaststellen van de toepassingseisen voor de milieubelastende activiteit toepassen van grond en baggerspecie. De bodemfunctieklassen zijn nader uitgewerkt in de Regeling bodemkwaliteit. De maximale waarden van deze bodemfunctieklassen zijn mede bepalend voor de vraag aan welke kwaliteit de toe te passen grond of baggerspecie moet voldoen.

Bodembeheergebieden

Als de gemeente gebruikmaakt van de mogelijkheid van maatwerk om een soepelere kwaliteitseis op te nemen voor het toepassen van grond en baggerspecie, geldt de instructieregel voor het bodembeheergebied. Dit volgt uit de artikelen 4.1273, 4.1275, 4.1277 en 4.1279 van het Besluit activiteiten leefomgeving. De instructieregel richt zich zowel tot gemeenten als waterbeheerders. Een belangrijke voorwaarde voor soepelere kwaliteitseisen is dat toe te passen partijen grond of baggerspecie afkomstig moeten zijn uit dat aangewezen bodembeheergebied. De gemeente legt de geometrische begrenzing van de bodembeheergebieden in het omgevingsplan vast, bijvoorbeeld in de vorm van een kaart.

Deze bepaling komt overeen met de bepaling uit het voormalige Besluit bodemkwaliteit, waarin de gemeente bij gebiedsspecifiek beleid moet borgen dat de bodemkwaliteit binnen een aangewezen gebied niet verslechtert.

Waterschapsverordening

De waterschapsverordening (vastgesteld door het waterschap) bevat regels over de fysieke leefomgeving. Gelet op het functionele karakter van het waterschap hebben deze regels niet betrekking op de hele fysieke leefomgeving, maar alleen op het watersysteem binnen het beheergebied van het waterschap. De waterschapsverordening bevat onder meer de gebods- en verbodsbepalingen, die zich richten tot onderhoudsplichtigen en diegenen die handelingen uitvoeren in watersystemen. Dit kan bijvoorbeeld een verbod betreffen om zonder een omgevingsvergunning een activiteit te verrichten. Waar dit in het belang van de bescherming van de grondwaterkwaliteit c.q. het beheer van historische grondwaterverontreinigingen noodzakelijk is, bevat de waterschapsverordening ook regels die voortvloeien uit door de provincie vastgestelde instructieregels. De waterschapsverordening bevat samen met het omgevingsplan de regels voor de fysieke leefomgeving op lokaal niveau.

Omgevingsverordening

Om invulling te geven aan haar taak stelt de provincie in de omgevingsverordening regels op over de fysieke leefomgeving in de omgevingsverordening. Provincies hebben ter uitvoering van de kaderrichtlijn water en grondwaterrichtlijn een taak bij het beheer van watersystemen die niet in beheer zijn bij het Rijk, en de bescherming van de kwaliteit van het grondwater waaruit water voor de bereiding van drinkwater wordt gewonnen. De taak van de provincie omvat allereerst de aanwijzing van grondwaterbeschermingsgebieden. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (hfst. 7) staan de instructieregels die in de provinciale omgevingsverordening moeten worden opgenomen over grondwaterbeschermingsgebieden. Voor die gebieden stelt de provincie in haar omgevingsverordening regels die ertoe strekken de kwaliteit van het te onttrekken water te beschermen zodat het geschikt is als grondstof voor de drinkwatervoorziening en andere hoogwaardige toepassingen. Dit wordt nader ingekleed via instructieregels op grond van artikel 2.24 van de Omgevingswet (zie art. 2.27, onder d, Ow). De door de provincie te stellen regels kunnen zich richten tot gemeenten om bepaalde regels in het omgevingsplan op te nemen die het beschermen van de bodem in die gebieden effectueren (getrapte instructieregels, met toepassing van artikel 2.22 van de Omgevingswet). De regels in de omgevingsverordening kunnen zich ook rechtstreeks richten tot burgers en bedrijven (art. 4.1, Ow). Het betreft dan veelal regels aan milieubelastende activiteiten die de kwaliteit van het grondwater negatief kunnen beïnvloeden.

Bodem behoort niet tot de verplichte onderwerpen die in een omgevingsverordening opgenomen dienen te worden op grond van instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving (hfst. 7). De provincie kan wel een aantal onderwerpen bij omgevingsverordening regelen die uitdrukkelijk in het Besluit activiteiten leefomgeving en in het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn genoemd. Het gaat dan bijvoorbeeld om aanvullende vergunningplichten over milieubelastende activiteiten (art. 2.15, Bal). De provincie kan die regels enkel stellen wanneer het niet doelmatig en doeltreffend is om een belang op gemeentelijk (of waterschaps)niveau te behartigen; het provinciebestuur moet dan motiveren waarom zij het onderwerp regelen en niet overlaten aan de gemeenten dan wel waterschappen.

Ad e en f Omgevingsvergunning en projectbesluit

In hoofdstuk 5 van de Omgevingswet zijn bepalingen opgenomen over de omgevingsvergunning en het projectbesluit. In artikel 5.1 worden de volgende verschillende vergunningplichtige activiteiten onder de Omgevingswet opgesomd. Voor zover dit betrekking heeft op bodem en ondergrond gaat het om de volgende activiteiten die mogelijk vergunningplichtig kunnen zijn:

omgevingsplanactiviteit

ontgrondingsactiviteit

bouwactiviteit

milieubelastende activiteit

wateronttrekkingsactiviteit

mijnbouwlocatieactiviteit

Een omgevingsvergunningplicht kan ontstaan uit de Omgevingswet zelf of op grond van een waterschapsverordening, een omgevingsverordening van de provincie of een omgevingsplan van de gemeente. De gemeente, provincie, waterschap en Rijk kunnen bevoegd gezag zijn voor een omgevingsvergunning voor activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving, zoals milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten. Het beschermen van de bodem is een van de belangen die kunnen worden betrokken bij het beoordelen van aanvragen om een omgevingsvergunning. Hetzelfde geldt overigens bij het opstellen van direct werkende rijksregels over milieubelastende activiteiten.

Een groot project van bovengemeentelijk of nationaal belang kan worden uitgevoerd met een projectbesluit, dat diverse aspecten van de leefomgeving raakt. Bij een projectbesluit kan regelgeving of besluitvorming op het gebied van bodem of grondwater(kwaliteit) in het spel zijn. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn in verband met grondverzet, bronbemaling in de buurt van een verontreiniging of verbetering van de bodemkwaliteit voor een gevoelige functie. Het bevoegd gezag voor het projectbesluit kan bepalen dat de met het project geassocieerde uitvoeringsbesluiten gecoördineerd worden voorbereid (art. 5.45, Ow). Het kan bijvoorbeeld gaan om een omgevingsvergunning waarbij bodemaspecten spelen. Binnen het projectbesluit vindt een integrale afweging plaats waarbij alle geldende normen en beoordelingsregels worden betrokken (waaronder die voor bodem).