De voorbereidende fase: de u.o.v. (afdeling 3.4-Awb-procedure)

De procedure tot vaststelling van een bestemmingsplan is geregeld in artikel 3.7 tot en met artikel 3.9 van afdeling 3.2 van de Wro. Het belangrijkste artikel in dit verband is artikel 3.8 Wro. Uit lid 1 van dit artikel volgt namelijk dat de u.o.v. van afdeling 3.4 van de Awb integraal van toepassing is op de bestemmingsplanprocedure. Wel worden er in artikel 3.8 Wro een aantal aanvullingen en uitzonderingen gemaakt op de ‘standaard’-procedure die in afdeling 3.4 staat:

Artikel 3.8 Wro

Op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat:

de kennisgeving, bedoeld in artikel 3:12 van die wet, tevens in de Staatscourant wordt geplaatst en voorts langs elektronische weg geschiedt, en het ontwerpbesluit met de hierbij behorende stukken tevens langs elektronische weg beschikbaar wordt gesteld;

de kennisgeving, bedoeld in het eerste lid, onder a gelijktijdig met de daar bedoelde plaatsing langs elektronische weg wordt toegezonden aan die diensten van Rijk en provincie die belast zijn met de behartiging van belangen die in het plan in het geding zijn, aan de betrokken waterschapsbesturen en aan de besturen van bij het plan een belang hebbende gemeenten;

indien in het ontwerp gronden zijn aangewezen waarvan de bestemming in de naaste toekomst voor verwezenlijking in aanmerking komt, kennisgeving tevens geschiedt aan diegenen die in de basisregistratie kadaster staan vermeld als eigenaar van die gronden of als beperkt gerechtigde op die gronden;

door een ieder zienswijzen omtrent het ontwerp bij de gemeenteraad naar voren kunnen worden gebracht;

de gemeenteraad binnen twaalf weken na de termijn van terinzagelegging beslist omtrent vaststelling van het bestemmingsplan.

In de bestemmingsplanprocedure is sprake van een constante wisselwerking tussen de Awb en de Wro. In onderstaand stappenschema is deze wisselwerking verduidelijkt. Daarbij worden de voor de praktijk relevante punten uitgelicht.

Stap 1: terinzagelegging en kennisgeving ontwerpbestemmingsplan
De bestemmingsplanprocedure start met de terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan. Op basis van artikel 3:11 Awb, lid 1 Awb moet namelijk het ontwerpbesluit ter inzage worden gelegd. Voordat het ontwerpbestemmingsplan (inclusief de relevante bijlagen) ter inzage kán worden gelegd, moeten B&W hiervan kennis geven in één of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huis bladen dan wel dit op een andere manier doen (3:12, lid 1 Awb). Het is niet zo dat het helemaal aan het bestuursorgaan is om eenieder te informeren over een ontwerpbestemmingsplan. Zo is het argument dat een huis-aan-huis blad niet bij een burger bezorgd blijkt te zijn onvoldoende om een verschoonbare termijnoverschrijding op te baseren.

ABRvS 10 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI7278.

De vraag is wat er precies in de kennisgeving dient te staan. Volgens artikel 3:12, lid 1 Awb moet daarin de zakelijke inhoud van het ontwerpbesluit zijn opgenomen.

Zie ook ABRvS 22 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG31132.

Die inhoud moet voor de burger voldoende zijn om te kunnen inschatten of het indienen van een zienswijze voor hem noodzakelijk is of niet. Wordt in de publicatie bijvoorbeeld gemeld dat er ‘geen nieuwe ontwikkelingen’ in een plangebied zijn voorzien en dat blijkt – na bestudering van de stukken – wel het geval, dan vormt dat een vernietigingsgrond voor de Afdeling. De Wro stelt ten aanzien van de kennisgeving bovendien een aantal aanvullende eisen, zo volgt uit artikel 3.8, lid 1 sub a en b Wro:

Zo moet de kennisgeving tevens in de Staatscourant en via de elektronische weg worden gedaan. Voorts moet het ontwerpbesluit met de hierbij behorende stukken langs elektronische weg beschikbaar worden gesteld (lid 1, sub a). De kennisgeving moet ook worden toegezonden aan die diensten van Rijk en provincie die belast zijn met de behartiging van belangen die in het plan in het geding zijn, de betrokken waterschapsbesturen en aan de besturen van bij het plan een belang hebbende gemeenten (lid 1, sub b).

Stap 2: zienswijzen
Wanneer het bestemmingsplan eenmaal ter inzage is gelegd, is dat ook het moment dat burgers hiertegen hun zienswijze kunnen inbrengen. Artikel 3:15, lid 1 Awb vermeldt dat alleen belanghebbenden (in de zin van artikel 1:2 Awb) dat mogen doen, tenzij een bijzondere wet anders bepaalt. De Wro maakt op dit punt een belangrijke uitzondering. Eenieder mag namelijk een zienswijze indienen op een ontwerpbestemmingsplan, zo volgt uit artikel 3.8, lid 1 onder d Wro. Van die regel uit de Awb wijkt de Wro dus af.

Daarbij is het wel van belang dat het bestuursorgaan de elektronische weg uitdrukkelijk heeft opengesteld (artikel 2:15, lid 1 Awb). Is dat niet het geval, dan liggen de kaarten anders, zo blijkt uit de ter zake relevante jurisprudentie.

In de beroepsfase moet de indiener van de zienswijze overigens wél aan de eisen van het belanghebbendebegrip voldoen. Dit volgt immers direct uit artikel 8:1 Awb.

Het indienen van een zienswijze kan mondeling of schriftelijk (artikel 3:15, lid 1 Awb). Van een mondeling gedane zienswijze moet een verslag worden gemaakt (artikel 3:17 Awb). Bovendien kan – mits aan de vereisten van afdeling 2.3 van de Awb wordt voldaan – een zienswijze ook elektronisch bij B&W worden ingediend.

Zie ook paragraaf 3.3.2 van hoofdstuk 3.

De zienswijze moet tijdig worden ingediend: de indieningstermijn bedraagt zes weken (artikel 3:16, lid 1 Awb). Daarnaast moet voldaan worden aan een aantal minimale vereisten, (artikel 3:16, lid 3 Awb). De artikelen 6:9, 6:10 en 6:15 van de Awb zijn van overeenkomstige toepassing verklaard. Hierna wordt puntsgewijs kort stilgestaan bij deze artikelen, alsmede bij artikel 6:13 Awb.

Uit artikel 6:9, lid 1 Awb volgt dat een zienswijze tijdig is ingediend, indien deze vóór het einde van de termijn is ontvangen. Wanneer de zienswijze per post is verstuurd, dan is de zienswijze nog op tijd als deze vóór het einde van de termijn ‘ter post is bezorgd’ én de zienswijze niet later dan een week na het eindigen van de termijn is ontvangen, zo blijkt uit artikel 6:9, lid 2 Awb. Met ‘ter post’ wordt bedoeld het moment dat de envelop (met daarin de schriftelijke zienswijze) wordt geregistreerd op het TNT-Post-agentschap of postkantoor.

Artikel 6:10 Awb bevat een regeling wanneer een zienswijze te vroeg bij de gemeente binnenkomt. Niet-ontvankelijkverklaring van zo’n zienswijze kan achterwege blijven, indien (1) het besluit ten tijde van de indiening al tot stand was gekomen of (b) het besluit nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener wel redelijkerwijs er vanuit mocht gaan dat dat het geval was.

Uit artikel 6:15, lid 1 Awb volgt dat een zienswijze die bij een verkeerd bestuursorgaan is ingediend, door dat bestuursorgaan moet worden doorgestuurd naar het juiste bestuursorgaan.

Ten slotte is in artikel 6:13 Awb vermeld, dat beroep bij de bestuursrechter is uitgesloten, indien er geen zienswijze in de zin van artikel 3:15 Awb is ingediend tegen het eerder ter inzage gelegde ontwerpbesluit. Het indienen van een zienswijze is dus een voorwaarde om later in beroep te kunnen gaan.

In paragraaf 4.4.2 wordt uitgebreider stilgestaan bij de functie van artikel 6:13 Awb.

De zienswijzen worden formeel beantwoord door de gemeenteraad, vaak in een zogenaamde ‘nota van zienswijzen’. Genoemde nota maakt deel uit van het definitieve raadsbesluit. Zienswijzen mogen samengevat worden weergegeven. De motiveringsverplichting van artikel 3:46 Awb verzet zich er namelijk niet tegen dat de raad zienswijzen samengevat weergeeft. Volgens de Afdeling is er geen sprake van strijd met artikel 3:46 Awb, wanneer niet op ieder argument (ter ondersteuning van een zienswijze) afzonderlijk wordt ingegaan.

ABRvS 10-7-2013, ECLI:NL:RVS:2013:188.

Stap 3: beslistermijn, bekendmaking en inwerkingtreding
Als laatste stap in de u.o.v. moet worden stilgestaan bij de beslistermijn, de bekendmaking en de inwerkingtreding.

Ten eerste dient de raad na de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan binnen 12 weken te beslissen over de vaststelling van het plan (art. 3.8, lid 1 onder e Wro). Deze beslissing moet inhouden dat een bestemmingsplan wordt vastgesteld, of dat hier eventueel bij nader inzien toch van wordt afgezien.

Na de beslissing over de vaststelling moet het definitieve raads(vaststellings-)besluit bekend worden gemaakt door B&W (artikel 3.8, lid 3 Wro). Een besluit kan namelijk anders niet in werking treden (artikel 3:40 Awb). De bekendmaking moet binnen twee weken na de vaststelling in ieder geval gebeuren langs elektronische weg en in de Staatscourant. De bekendmaking gaat met behoorlijk wat voorwaarden gepaard, zo blijkt uit artikel 3.8, lid 3 Wro:

Artikel 3.8, lid 3 Wro
De bekendmaking van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan geschiedt binnen twee weken na de vaststelling. Burgemeester en wethouders plaatsen de kennisgeving van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan tevens in de Staatscourant en voorts geschiedt deze langs elektronische weg. Gelijktijdig verzenden zij de kennisgeving, bedoeld in de vorige volzin, langs elektronische weg aan de diensten en bestuursorganen bedoeld in het eerste lid, onder b, en stellen zij het besluit met de hierbij behorende stukken langs elektronische weg beschikbaar. In afwijking van artikel 3:1, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zijn op een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan de artikelen 3:40, 3:42, 3:43, 3:44 en 3:45 en afdeling 3.7 van die wet van toepassing.

De regel dat een besluit in werking treedt als het is bekendgemaakt – zie artikel 3:40 Awb – is niet van toepassing in de bestemmingsplanprocedure. Het raadsvaststellingsbesluit treedt namelijk pas in werking op het moment dat de beroepstermijn tegen het besluit afloopt bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 3.8, lid 5 Wro). De termijnen in de bestemmingsplanprocedure zijn geen fatale termijnen, maar termijnen van orde. Dat neemt echter niet weg, dat het niet halen van de termijnen toch ernstige gevolgen kan hebben. Zo moeten aangehouden aanvragen voor een omgevingsvergunning voor bouw- of aanlegactiviteiten dan alsnog op basis van het ‘oude plan’ worden afgedaan. De aanvragen voor deze activiteiten kunnen op grond van artikel 3.3 lid 1 Wabo o.a. worden aangehouden als een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage is gelegd. De aanhouding duurt op grond van het tweede lid van dit artikel voort totdat de termijn voor vaststelling van het bestemmingsplan is overschreden of de termijn voor de bekendmaking van het bestemmingsplan na vaststelling is overschreden. Als de aanhoudingstermijn is afgelopen, moet een besluit worden genomen over de aangehouden vergunningaanvragen. Het vaststellingsbesluit van het bestemmingsplan is dan nog niet in werking getreden, omdat de beroepstermijn nog loopt. Dat betekent dat de aangehouden vergunningaanvragen alsnog moeten worden afgehandeld op basis van het ‘oude’, nog steeds vigerende bestemmingsplan. Er kan dan niet meer worden voorkomen dat ontwikkelingen die op basis van dat oude bestemmingsplan zijn toegelaten, maar die op grond van het vastgestelde bestemmingsplan niet meer gewenst zijn, worden tegengehouden. Een ander belangrijk gevolg van het niet halen van de termijnen is dat een belanghebbende de gemeente in gebreke kan stellen en een dwangsom kan claimen.