2.7.1 Bezwaar

Een belanghebbende kan tegen een besluit een bezwaarschrift indienen. Wat een besluit inhoudt is besproken in paragraaf 2.4.

Wie of wat is een belanghebbende? Artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht geeft uitsluitsel: ‘degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken’. Dat kan natuurlijk de aanvrager zijn, maar ook bijvoorbeeld een buurman, gezinslid of een ander die kan aantonen dat zijn belangen in het geding zijn.

Een belanghebbende bij een besluit kan een bezwaarschrift indienen. Hoe hij dit kan doen, staat beschreven in hoofdstuk 6. Een bezwaarschrift moet worden ingediend bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen.

Als het besluit is genomen op grond van een gemandateerde bevoegdheid is het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft gemandateerd verantwoordelijk voor het besluiten op bezwaarschrift. Die bevoegdheid kan niet worden ‘meegemandateerd’.

Het moet worden ondertekend en ten minste bevatten (artikel 6:5 Awb):

naam en adres van de indiener;

de dagtekening;

een omschrijving van het besluit waartegen het is gericht;

een motivering van het bezwaar (de gronden).

Zo mogelijk moet een kopie van het besluit worden meegestuurd.

Ook hier geldt, net als bij de aanvraag om beschikkingen, dat het bezwaarschrift buiten behandeling mag worden gelaten als niet is voldaan aan de wettelijke vereisten, mits de bezwaarmaker in de gelegenheid is gesteld het bezwaarschrift aan te vullen. Praktijk is dat veel bezwaarmakers en – vooral – hun vertegenwoordigers een pro-formabezwaarschrift indienen. Dat is een ongemotiveerd bezwaarschrift waarin wordt aangegeven dat bezwaar wordt gemaakt tegen een besluit op ‘nog nader aan te geven gronden’. Het is daarmee een bezwaarschrift dat niet aan wettelijke eisen voldoet en dat dus buiten behandeling kan worden gelaten, mits de bezwaarmaker een termijn heeft gekregen om het bezwaarschrift aan te vullen.

De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt (artikel 6:8 lid 1 Awb). Een bezwaarschrift is tijdig ingediend als het binnen deze termijn is ontvangen. Een bezwaarschrift is ook tijdig ingediend als het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen. Het is om die reden van belang om altijd ook de envelop van een bezwaarschrift te bewaren, opdat met het poststempel de verzenddatum kan worden vastgesteld.

Een bezwaarschrift dat te vroeg is ingediend is niet-ontvankelijk, tenzij het besluit al tot stand was gekomen of de indiener daarvan redelijkerwijs kon uitgaan. In het algemeen worden dergelijke premature bezwaarschriften wel behandeld, omdat de aanleiding voor een dergelijk bezwaarschrift veelal is dat al geluiden over een negatief besluit naar buiten zijn gekomen, al dan niet door toedoen van derden (externe adviezen en dergelijke).

Uiteraard is ook een te laat ingediend bezwaarschrift niet-ontvankelijk. Maar ook hierop zijn uitzonderingen. Niet-ontvankelijkverklaring blijft achterwege als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest (artikel 6:11 Awb). Dit artikel wordt in verreweg de meeste gevallen alleen toegepast, als de gemeente zelf in gebreke is gebleven, door bijvoorbeeld belanghebbenden niet op de hoogte te stellen van een besluit. In andere gevallen kunnen slechts bijzondere omstandigheden een beroep op dit artikel rechtvaardigen. Ziekte of vakantie horen daar in ieder geval niet bij. De rechter geeft in dergelijke gevallen al snel aan dat betrokkenen een zaakwaarnemer hadden moeten aanwijzen om hun belangen te vertegenwoordigen.

Voordat op een bezwaarschrift wordt beslist, moeten de verschillende belanghebbenden worden gehoord. Dat horen kan op grond van artikel 7:5 Awb gebeuren door:

het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, dan wel de voorzitter of een lid daarvan;

één of meer personen die niet, of waarvan de meerderheid niet, bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest;

een onafhankelijke commissie. De meeste gemeenten kennen een onafhankelijke bezwarencommissie.

Uitgangspunt is dat belanghebbenden bij een besluit in elkaars aanwezigheid worden gehoord. Slechts in bijzondere omstandigheden kan hiervan worden afgeweken. Voordat een hoorzitting wordt gehouden, dienen het bezwaarschrift en alle relevante stukken tien dagen voor belanghebbenden ter inzage te hebben gelegen. Zij worden hiervan in kennis gesteld. Tegen vergoeding van de kosten kunnen belanghebbenden een kopie van de stukken krijgen. Belanghebbenden kunnen zich laten vergezellen van getuigen en deskundigen. Ook kunnen zij anderen machtigen om namens hen het woord te voeren.

Binnen zes weken na het verstrijken van de bezwaartermijn moet daarop worden beslist. Is sprake van een bezwaarschriftencommissie dan geldt een termijn van twaalf weken (artikel 7:10 lid 1 Awb). Deze termijnen worden gerekend vanaf de dag waarop de bezwaarschriftentermijn is verstreken; in het algemeen dus twaalf en achttien weken na bekendmaking van het primaire besluit. Dit artikel is gewijzigd met de introductie van de dwangsom niet-tijdig beslissen, die in paragraaf 2.6.3.2 werd besproken. De termijn voor de behandeling van een bezwaarschrift door de commissie is verruimd van tien naar twaalf weken, en het moment dat het bezwaarschrift is ingediend is niet meer bepalend voor het starten van de afhandelingstermijn. Deze laatste aanpassing is doorgevoerd na kritiek uit de praktijk, dat de afhandelingstermijnen per definitie onhaalbaar zijn als op een besluit meerdere bezwaarschriften worden ingediend. De eerste bezwaarschriften komen binnen vlak na bekendmaking, terwijl de laatste nog vlak voor het sluiten van de termijn worden ingediend. Het is in zulke gevallen praktisch en gebruikelijk om de behandeling aan te houden tot na het sluiten van de termijn, zodat alle bezwaarschriften in één hoorzitting kunnen worden behandeld. Voortzetting van die praktijk zou de gemeenten dwangsommen kunnen kosten, terwijl van onzorgvuldigheid geen sprake is. Om die reden is de termijnstelling gewijzigd. Overigens biedt de wet in artikel 7:10 lid 2 Awb nog de mogelijkheid om de beslissing op het bezwaarschrift met maximaal zes weken te verdagen.

De praktijk van de afgelopen jaren leerde dat deze termijnen, die termijnen van orde zijn, in veel gevallen werden overschreden. Met de komst van de dwangsom niet tijdig beslissen hebben bezwaarmakers een instrument gekregen om het bestuur (en de bezwarencommissie) onder druk te zetten.

Het besluit dat in heroverweging wordt genomen moet uiteraard voldoen aan alle vereisten die aan besluiten kunnen worden gesteld. Het bevat (als het goed gemaakt is uiteraard) een volledige heroverweging van het eerdere – primaire – besluit. Zowel de rechtmatigheid als de doelmatigheid van het besluit kunnen opnieuw tegen het licht worden gehouden. Alle feiten en omstandigheden worden opnieuw beoordeeld, waarbij ook aandacht moet worden gegeven aan ontwikkelingen die hebben plaatsgehad nadat het primaire besluit was genomen. Bij het besluit wordt het verslag meegestuurd van de hoorzitting. Ook dient te worden aangegeven hoe beroep moet worden ingesteld tegen het besluit, bij wie en binnen welke termijn. Om misverstanden te voorkomen dient op het besluit de datum van verzending te worden aangegeven.