De gemeentelijke basisadministratie (GBA)

Uit jurisprudentie blijkt dat aan een inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie (GBA) veel gewicht kan worden toegekend als bewijs voor bewoning van het betreffende recreatieverblijf. Dit heeft alles te maken met het karakter van die inschrijving.

De inschrijving in de GBA berust op een wettelijke verplichting die is opgenomen in artikel 65 van de Wet Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (Wet GBA). Artikel 65 lid 1 Wet GBA luidt als volgt:

‘Degene die naar redelijke verwachting gedurende een half jaar ten minste twee derde van de tijd in Nederland verblijf zal houden, is verplicht zich binnen vijf dagen na de aanvang van zijn verblijf in persoon te melden bij B&W van de gemeente waar hij zijn woonadres heeft om daarbij schriftelijk aangifte van verblijf en adres te doen. Indien hij geen woonadres heeft, is hij verplicht een briefadres te kiezen en dient hij zich binnen de gestelde termijn te melden bij B&W van de gemeente waar hij zijn briefadres heeft om de bedoelde aangifte te doen.’

Juistheid van de gegevens in de basisregistratie is van groot belang, aangezien de basisadministratie voor bestuursorganen fungeert als een unieke bron van essentiële en betrouwbare gegevens. Deze authentieke gegevens dienen bestuursorganen te gebruiken in het bestuurlijke verkeer met burgers en bedrijven. Het is om die reden dat de Wet GBA voorziet in allerlei inschrijvings- en meldingsverplichtingen om er voor te zorgen dat de opgenomen gegevens actueel blijven.

De verantwoordelijkheid voor de juistheid van die inschrijving, en dus de in de GBA opgenomen gegevens, ligt in beginsel bij de ingeschrevene: de inschrijving vindt alleen plaats op basis van de door de ingezetene zelf verstrekte gegevens of op basis van gegevens die de ingezetene zelf heeft kunnen controleren

Dit blijkt ook duidelijk ook de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wet GBA (TK 2005/06, 30514 nr.3): ‘Een grondgedachte achter de decentrale administratie door gemeenten is dat de registratie van algemene gegevens over personen zo dicht mogelijk bij de bron, de persoon zelf, moet geschieden. In verband hiermee is een grondregel dat registratie van algemene gegevens in de GBA alleen dan geschiedt, indien deze gegevens afkomstig zijn van de aangifte van de ingeschrevene dan wel de gegevens bekend kunnen zijn aan de ingeschrevene en deze met betrekking tot de juistheid daarvan controle heeft kunnen uitoefenen. Van gegevens die door andere instanties worden geleverd ten behoeve van de bijhouding van de GBA, is de inhoud aan betrokkene (of zijn vertegenwoordigers) bekend. Verder kan betrokkene op verschillende wijzen kennis nemen van de inhoud van zijn of haar gegevens in de GBA en heeft betrokkene het recht verbetering te vragen van in de GBA opgenomen gegevens (artikelen 78–86).’

.

Dit heeft wat betreft de handhaving bij recreatieverblijven tot gevolg dat de gemeente in beginsel uit moet gaan van de juistheid van die inschrijving. Dat betekent dat in het geval de bewoner van het recreatieverblijf zich in de GBA geschreven heeft op het adres van het recreatieverblijf, mag de handhaver ervan uit gaan dat hij in het recreatieverblijf woont. Het is aan de bewoner om te komen met tegenbewijs: hij moet aantonen dat hij niet in het recreatieverblijf woont en dat de GBA-inschrijving dus feitelijk onjuist is. Dat betekent dan uiteraard ook dat de handhaver aan moet tonen dat de ingezetene in het recreatieverblijf woont, als hij zich heeft ingeschreven op een ander adres in de GBA.

Dit roept de vraag op wat de bewijskracht is van inschrijving in de GBA. In artikel 107 Wet GBA (vervallen per 01-04-2007) werd die bewijskracht nader omschreven: ‘De ingezetene wordt voor de toepassing van enig algemeen verbindend bestuursrechtelijk voorschrift, voor zover bij of krachtens de wet niet anders is bepaald, geacht zijn woonplaats te hebben op het woonadres dat is vermeld op zijn persoonslijst, behoudens bewijs van het tegendeel’. Uit de parlementaire geschiedenis en jurisprudentie blijkt dat het hier gaat om een wettelijk vermoeden behoudens tegenbewijs en dus om niet ‘bewijs van het tegendeel’

Zie MvT TK 1988/89, 21 123, nr. 3, pag. 16.

. Dit is een belangrijk nuanceverschil, aangezien dit betekent dat voor het tegenbewijs voldoende is dat er ‘zoveel twijfel wordt gezaaid dat aan de juistheid van het vermoeden moet worden getwijfeld’

Gerechtshof Arnhem 1 augustus 2006, LJN AY5984.

. Als er een vermoeden is ontstaan dat het recreatieverblijf wordt gebruikt als hoofdverblijf, waarbij dat vermoeden door de gemeente mede is gebaseerd op de inschrijving in de GBA op het recreatieadres, kan de vermeende bewoner het tegenbewijs leveren door bijvoorbeeld aan te tonen dat hij minder dan de helft van het kalenderjaar op het recreatieadres verblijft

Zie ABRvS 25 juli 2002, LJN AP5022.

. Aan te bevelen is om uitspraken te raadplegen over de bewijslast met betrekking tot GBA-inschrijvingen. Daaruit kan een beeld worden gevormd hoe rechters dit aspect beoordelen. Een zeer illustratieve praktijkcasus waarin diverse aspecten rond het aspect GBA-inschrijving bij bewoning van recreatieverblijven spelen, is een kwestie die zich jarenlang heeft afgespeeld binnen de grenzen van de gemeente Apeldoorn.

B&W van de gemeente Apeldoorn had op 7 maart 2005 een last onder dwangsom opgelegd tot beëindiging van de bewoning van een recreatiewoning. De bewoner stond toen op het recreatieadres ingeschreven in de GBA. Op 5 februari 2008 legt het college opnieuw een last onder dwangsom op

Waarom de gemeente naleving van de eerdere last niet afgedwongen heeft en een nieuwe last opgelegd heeft blijkt niet uit de betreffende uitspraken.

. Aan deze nieuwe last legde de gemeente ten grondslag dat alle aanwijzingen die gehanteerd zijn bij de last in 2005 ongewijzigd zijn, behoudens het feit dat de bewoner zich intussen op een GBA-adres in de gemeente Lochem in heeft laten schrijven. De gemeente Apeldoorn stelt dat de bewoner ter plaatse van het GBA-adres niet beschikt over zelfstandige woonruimte. Daarbij verwijst de gemeente naar het rapport van een controle die uitgevoerd is op het GBA-adres. De RvS bestuursrechtspraak concludeert dat de gemeente ‘niet de vereiste feiten gesteld heeft om aannemelijk te maken dat’ er sprake is van gebruik in strijd met de recreatieve bestemming. Dit omdat op basis van de rapportage niet geconcludeerd kon worden dat hij ter plaatse niet beschikte over zelfstandige woonruimte. Daartoe hadden meer waarnemingen plaats moeten vinden. Verder had de gemeente nagelaten controles uit te voeren bij de recreatiewoning om zo te onderzoeken of de recreatiewoning als hoofdverblijf diende. Dat de bewoner op het GBA-adres niet beschikt over zelfstandige woonruimte
wil immers nog niet zeggen dat de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikt wordt, zo oordeelde de RvS

Zie ABRvS 22 juli 2009, LJN BJ3391 en de daarop volgende uitspraak ABRvS 10 november 2010, LJN BO3452. Tussen het opleggen van de eerste last en de laatst genoemde uitspraak van de afdeling ligt een periode van vijf jaar. En na die vijf jaar stond de gemeente nog met lege handen: de opgelegde last hield wederom geen stand.

.

Uit deze uitspraken blijkt het belang van stelselmatige controles bij het recreatieverblijf maar ook van de noodzaak van gedegen onderzoek naar het GBA-adres. In het geval de vermeende bewoner zich heeft ingeschreven op een ander GBA-adres geldt immers ook voor de gemeente dat in principe uitgegaan moet worden van de juistheid van die GBA-inschrijving. Dan ligt dus de bal bij de gemeente om zodanig feiten aan te dragen dat er zoveel twijfel wordt gezaaid dat aan de ‘juistheid van de GBA-inschrijving moet worden getwijfeld’.

Dit betekent dat in ieder geval een controle ter plaatse moet worden uitgevoerd. Dat kan tot praktische problemen leiden: het GBA-adres kan buiten de eigen gemeente liggen. Het ligt dan voor de hand om de betreffende gemeente te vragen een controle ter plaatse uit te voeren. Daarbij gaat het om een controle met betrekking tot de juistheid van de GBA-inschrijving. De ervaring leert dat in de praktijk de bereidheid tot medewerking van gemeenten onderling niet zo bijster groot is. Dat is erg jammer en strikt genomen ook in strijd met de wet. De bewoning van recreatieverblijven is een groot probleem waar veel gemeenten mee te maken hebben en waarbij men elkaar bij de bestrijding wat meer zou mogen helpen. Men mag namelijk niet vergeten dat er een wettelijke plicht op gemeenten rust om de GBA-inschrijving op juistheid te controleren als er aanwijzingen zijn dat deze niet klopt. In het geval een handhavende gemeente A, in verband met de bewoning van een recreatieverblijf, contact opneemt met gemeente B voor een controle op het GBA-adres zou men ook kunnen stellen dat gemeente B gehouden is die controle uit te voeren

De Wet GBA kent in afdeling 2 diverse ‘meldverplichtingen’ voor afnemers van GBA-gegevens en bestuursorganen. Dit opdat de GBA-gegevens zo actueel mogelijk gehouden kunnen worden. Zie artikel 62 en 63 Wet GBA.

. Die gemeente is ook gebaat bij de juistheid van de GBA-inschrijving. De handhavende gemeente meldt immers feitelijk op dat moment dat er gerede twijfel bestaat over de juistheid van de GBA-inschrijving.

In het geval de betreffende gemeente, om wat voor reden dan ook, weigert de controle uit te voeren staat de handhavende gemeente nog niet geheel met lege handen. In principe is een toezichthouder enkel bevoegd tot het uitvoeren van zijn bevoegdheden binnen zijn eigen gemeente

In paragraaf 2.2.5. behandel ik de bevoegdheden van de toezichthouder.

. In het kader van een lopend handhavingsonderzoek, mag de toezichthouder ook de officiële verblijfsplaats onderzoeken en dus ter plaatse, dus buiten zijn eigen gemeente, observeren

Zie brochure: Onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen, handreiking voor gemeenten van het ministerie van VROM, juni 2007 en Hof Arnhem 1 augustus 2006, LJN AY5984.

.

Een controle ter plaatse van het GBA-adres, anders dan het recreatieadres, heeft tot doel te onderzoeken of de overtreder zijn hoofdverblijf op het GBA-adres heeft, dan wel of getwijfeld kan worden aan de juistheid van de inschrijving. Het is raadzaam om de bouwtekeningen van het betreffende object op te vragen bij de gemeente voordat men de GBA-controle uitvoert. Op basis van de bouwtekeningen kan, in combinatie met het aantal personen dat is ingeschreven op het betreffende adres, soms al een voorzichtig beeld gevormd worden, dat betrokkene ter plaatse niet beschikt over zelfstandige woonruimte. Een controle ter plaatse van het GBA-adres vormt ondersteunend bewijs. Deze controle zal, ten behoeve van de bewijskracht ervan, op een bepaalde wijze plaats moeten vinden waarbij aandacht is voor de volgende elementen:

aanbellen bij het opgegeven GBA-adres en een gespreksverslag opnemen van het gesprek met de aanwezige bewoner(s);

foto’s van de woning;

foto’s van naamaanduiding van bewoners op de woning;

foto’s van namen bij brievenbus en/of bel;

foto’s van parkeergelegenheid op eigen terrein;

foto’s van de omgeving (betreft het bijvoorbeeld een hofje waardoor er veel meer sociale controle is, parkeergelegenheid in de buurt);

bouwtekeningen GBA-adres bijvoegen.