De voorkeursvolgorde of prioriteitsvolgorde bij verwijdering is gebaseerd op een motie van het Tweede Kamerlid Ad Lansink (CDA) in 1979 en wordt ook de “Ladder van Lansink” genoemd. Thans is deze volgorde vastgelegd in artikel 10.4 van de Wet milieubeheer.
Bij de vaststelling van het afvalbeheerplan en bij het nemen van andere maatregelen voor de preventie en het beheer van afvalstoffen hanteert Onze Minister als prioriteitsvolgorde de volgende afvalhiërarchie:
preventie;
voorbereiding voor hergebruik;
recycling;
andere nuttige toepassing, waaronder energieterugwinning;
veilige verwijdering.
De voorkeursvolgorde biedt een kader om de diverse mogelijkheden van beheer van afvalstoffen te beoordelen: hoe hoger op de ladder, hoe beter! De voorkeursvolgorde speelt, evenals het begrip doelmatig beheer van afvalstoffen, een belangrijke rol bij het opstellen van het Landelijk afvalbeheerplan (LAP).
In artikel 1.1 van de Wet milieubeheer zijn de begrippen met betrekking tot de afvalhiërarchie als volgt gedefinieerd:
Preventie:
Maatregelen die worden genomen voordat een stof, materiaal of product afvalstof is geworden, ter vermindering van:
de hoeveelheid afvalstoffen, al dan niet via het hergebruik van producten of de verlenging van de levensduur van producten;
de negatieve gevolgen van de geproduceerde afvalstoffen voor het milieu en de menselijke gezondheid, of
het gehalte aan schadelijke stoffen in materialen en producten.
Bij preventie gaat het dus vooral om het beperken van het gebruik van primaire grondstoffen door hergebruik van materialen of het verduurzamen van producten, waarbij ook het gebruik van schadelijke stoffen die negatief zijn voor het milieu of de gezondheid van de mens wordt beoordeeld.
Hergebruik:
Elke handeling waarbij producten of componenten die geen afvalstoffen zijn, opnieuw worden gebruikt voor hetzelfde doel als dat waarvoor zij waren bedoeld.
Belangrijk element van deze definitie is dat het gaat om stoffen die (nog) geen afvalstoffen zijn geworden, dus bijvoorbeeld verpakkingen (flessen) die opnieuw voor hetzelfde doel kunnen worden gebruikt. Vaak is er dan wel eerst een handeling nodig om ze voor dat doel geschikt te maken, bijvoorbeeld schoonmaken. Met de definitie wordt uitdrukkelijk aangegeven dat deze producten geen afvalstoffen zijn geworden. Dit wordt anders als er sprake is van schade, bijvoorbeeld gebroken of beschadigde producten: deze belanden wel in het afvalstadium.
Voorbereiding voor hergebruik:
Nuttige toepassing bestaande uit controleren, schoonmaken of repareren, waarbij producten of componenten van producten, die afvalstoffen zijn geworden, worden klaargemaakt zodat ze zullen worden hergebruikt zonder dat verdere voorbehandeling nodig is.
Als preventie niet mogelijk is, dient te worden bezien of een product dat een afvalstof is geworden, door reparatie opnieuw kan worden ingezet. Dit wordt verstaan onder voorbereiding voor hergebruik.
Recycling:
Nuttige toepassing waardoor afvalstoffen opnieuw worden bewerkt tot producten, materialen of stoffen, voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel, met inbegrip van het opnieuw bewerken van organische afvalstoffen, en met uitsluiting van energieterugwinning en het opnieuw bewerken tot materialen die bestemd zijn om te worden gebruikt als brandstof of als opvulmateriaal
.
Het begrip “Recycling” is minder omvattend dan het begrip “Nuttige toepassing” (Recovery, zie paragraaf 2.9.1). Onder recycling valt feitelijk alleen materiaalhergebruik terwijl nuttige toepassing ook de inzet van afval als brandstof of opvulmateriaal omvat. De begrippen “andere nuttige toepassing, waaronder energiewinning” en “veilige verwijdering” zijn niet nader gedefinieerd. In paragraaf 2.9 is nader ingegaan op de begrippen “nuttige toepassing” en “verwijdering”.
In het LAP3 is binnen de trede van recycling een onderscheid gemaakt in drie vormen. Recycling van het oorspronkelijke functionele materiaal in een gelijke of vergelijkbare toepassing heeft de voorkeur omdat deze vorm van recycling in beginsel het meest bijdraagt aan de circulaire economie. Bijvoorbeeld het inzamelen en mengen van latexverf dat weer als latexverf kan worden gebruikt. Daarna volgen recycling in een niet gelijke of vergelijkbare toepassing (bijvoorbeeld petflessen omzetten naar kunststof bankjes of paaltjes) en tot slot chemische recycling (bijvoorbeeld omzetten van kunststof naar olie). Hiervoor wordt verwezen naar hoofdstuk B.9 van LAP3 (“Recycling binnen de Circulaire Economie”).
Veilige verwijdering
In artikel 1.1 van de Wet milieubeheer is het begrip verwijdering als volgt gedefinieerd:
Elke handeling met afvalstoffen die geen nuttige toepassing is zelfs indien de handeling er in tweede instantie toe leidt dat stoffen of energie worden teruggewonnen, tot welke handelingen in ieder geval behoren de handelingen die zijn genoemd in bijlage I bij de kaderrichtlijn afvalstoffen.
Uit de voorkeursvolgorde komt duidelijk naar voren dat het verbranden (zonder terugwinning van energie) en het storten van afvalstoffen de minst gewenste wijzen van afvalbeheer zijn. Het storten van afvalstoffen wordt daarom met verschillende instrumenten ontmoedigd: een algemeen stortverbod buiten inrichtingen en een stortverbod van een groot aantal afvalstoffen binnen inrichtingen.
In de Kaderrichtlijn afvalstoffen is in artikel 4 een bepaling opgenomen dat de lidstaten afvalpreventieprogramma’s moeten opstellen waarbij zij gebruik kunnen maken van economische instrumenten en andere maatregelen om prikkels te bieden voor de toepassing van de afvalstoffenhiërarchie. Bijlage IV bij de richtlijn geeft een overzicht van deze mogelijke prikkels:
Maatregelen die consequenties kunnen hebben voor de randvoorwaarden met betrekking tot de productie van afvalstoffen
1. Toepassing van planningsmaatregelen of andere economische instrumenten die een efficiënt gebruik van grondstoffen bevorderen.
2. Bevordering van onderzoek en ontwikkeling ter verwezenlijking van schonere en minder verspilling veroorzakende technologieën en producten, alsmede de verspreiding en toepassing van de resultaten van onderzoek en ontwikkeling op dat gebied.
3. Ontwikkeling van relevante en doeltreffende indicatoren voor de milieudruk als gevolg van de productie van afvalstoffen, die moeten bijdragen aan de preventie van afvalproductie op alle niveaus, van productvergelijkingen op communautair niveau tot acties die door plaatselijke instanties worden ondernomen.
Maatregelen die consequenties kunnen hebben voor de ontwerp-, productie- en distributiefase
4. Bevordering van „ecologisch ontwerpen” (de systematische integratie van milieuaspecten in het ontwerp van een product, teneinde de milieuprestaties van het product gedurende de hele levenscyclus ervan te verbeteren).
5. Verstrekking van informatie over afvalpreventietechnieken teneinde de toepassing van de beste beschikbare technieken door het bedrijfsleven te vergemakkelijken.
6. Opleiding van het personeel van de bevoegde instanties met betrekking tot de opneming van afvalpreventie-eisen in vergunningen uit hoofde van deze richtlijn en Richtlijn 96/61/EG.
7. Het opnemen van afvalpreventiemaatregelen in installaties waarop Richtlijn 96/61/EG niet van toepassing is. Waar passend, kunnen deze maatregelen afvalpreventie-evaluaties of -plannen omvatten.
8. Gebruik van bewustmakingscampagnes of verlening van financiële, besluitvormings- of andere steun aan bedrijven. Het laat zich aanzien dat dit soort maatregelen vooral doeltreffend zal zijn als zij worden afgestemd op en aangepast aan het MKB, en gebruik maken van de bestaande netwerken van bedrijven.
9. Gebruik van vrijwillige overeenkomsten, consumenten-/producentenpanels of sectoraal overleg om ervoor te zorgen dat de betrokken bedrijven of industriële sectoren eigen afvalpreventieplannen of -doelstellingen vaststellen, c.q. maatregelen nemen om door producten of verpakkingen veroorzaakte verspilling een halt toe te roepen.
10. Bevordering van geloofwaardige milieumanagementsystemen, bijvoorbeeld EMAS en ISO 14001.
Maatregelen die consequenties kunnen hebben voor de consumptie- en gebruikfase
11. Economische instrumenten zoals de beloning van „schoon” aankoopgedrag of de instelling van een door de consument verplicht te betalen vergoeding voor een verpakkingsartikel of -element dat anders gratis ter beschikking zou worden gesteld.
12. Gebruik van bewustmakingscampagnes en verstrekking van informatie ten behoeve van het brede publiek of specifieke categorieën consumenten.
13. Bevordering van geloofwaardige milieukeurmerken.
14. Overeenkomsten met het bedrijfsleven, bijvoorbeeld het gebruik van productpanels zoals die welke in het kader van het geïntegreerd productbeleid in het leven zijn geroepen, of met de detaillisten met betrekking tot de beschikbaarheid van afvalpreventie-informatie en van producten met een minder groot milieueffect.
15. In het kader van aankopen door publieke organisaties en bedrijven, integratie van milieu- en afvalpreventiecriteria in aanbestedingen en contracten, overeenkomstig het op 29 oktober 2004 door de Commissie gepubliceerde “Handbook on environmental public procurement” (Handboek inzake milieuvriendelijke overheidsopdrachten).
16. Bevordering van hergebruik en/of herstelling van daartoe in aanmerking komende afgedankte producten of hun componenten, met name via educatieve, economische, logistieke of andere maatregelen zoals het ondersteunen of opzetten van erkende herstellings- en kringloopcentra en -netwerken, in het bijzonder in dichtbevolkte gebieden.
Hoogwaardigheid van bewerking in relatie tot voorkeursvolgorde – ABRvS, 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4149.
“7.4. Het deskundigenbericht vermeldt dat de binnen de inrichting van North Refinery aanwezige en gebruikte installatie een installatie is voor het regenereren van afgewerkte olie
tot basisolie als bedoeld in sectorplan 56, zodat regeneratie tot basisolie als minimumstandaard geldt. Als van de juistheid van deze vaststelling wordt uitgegaan, voldoet de bewerking bij North Refinery aan de minimumstandaard uit dit sectorplan. Echter, in het midden kan blijven of de staatssecretaris terecht betoogt dat – in weerwil van de conclusie in het deskundigenbericht – de installatie van North Refinery géén installatie is voor het regenereren van afgewerkte olie tot basisolie als bedoeld in sectorplan 56. Ook in dat geval wordt voldaan aan de minimumstandaard van het sectorplan. Aangezien er geen andere installaties voor regeneratie beschikbaar zijn dan die van North Refinery, zou bij het volgen van het standpunt van de staatssecretaris immers moeten worden geconcludeerd dat het verbranden van de afgewerkte olie als minimumstandaard geldt. Niet in geschil is dat het verwerken van de afgewerkte olie tot een elders verder gebruikte oliestroom een hoogwaardiger toepassing is dan deze minimumstandaard.”
Voorkeursvolgorde – ABRvS, 11 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF9867.
In de Wet milieubeheer vóór de doorgevoerde wijzigingen in 2002 was de voorkeursvolgorde opgenomen in artikel 10.1 en richtte het zich tot elk bestuursorgaan dat bevoegdheden heeft bij de uitvoering van de wet. Ter illustratie hoe er destijds invulling aan werd gegeven, kan het volgende voorbeeld worden genoemd (gebaseerd op bovengenoemde uitspraak).
Het wetsartikel met de voorkeursvolgorde was in die zaak relevant bij de beoordeling van een melding ex artikel 8.19, lid 2, Wet milieubeheer waarbij is aangegeven dat er gebruikte vrachtwagenbanden in een “bandenmuur” ter afscheiding van een inrichtingsterrein worden gebruikt. De provincie had de melding niet geaccepteerd omdat zij meende dat er sprake was van grotere nadelige gevolgen voor het milieu omdat de gemelde verandering leidde tot een minder doelmatige verwijdering van afvalstoffen. In de vergunde bedrijfssituatie werden de banden verwijderd door deze hetzij af te voeren naar bandenverwerkers hetzij te hergebruiken binnen de inrichting door te verkopen. Volgens de melding worden de banden verwijderd door het op de bodem brengen ervan in de vorm van een bandenmuur. Gelet op de voorkeursvolgorde (nu artikel 10.4) is de gemelde verwijdering van afvalstoffen minder doelmatig dan de vergunde wijze van verwijdering.
