Wanneer een gemeente in de uitoefening van haar bevoegdheden wordt geconfronteerd met een bepaling van internationaal recht, dan is de eerste vraag die beantwoord moet worden of deze bepaling directe werking heeft. Met andere woorden: is deze bepaling voldoende nauwkeurig en is er voor de werking en de uitvoering van die bepaling geen nadere handeling van de staat nodig? Als de bepaling directe werking heeft, gaat deze voor bepalingen van Nederlands recht. Dat wil overigens niet per definitie zeggen dat het Nederlandse recht buiten toepassing gelaten moet worden. De verdragsbepaling kan zogenoemde rechtvaardigingsgronden bevatten op grond waarvan een inbreuk op het in de verdragsbepaling neergelegde recht is toegestaan.
Op een perceel in Geldermalsen staat op een kleinschalige woonwagenlocatie een woonwagen, waarachter een caravan is geplaatst. Deze caravan is in eigendom van de dochter van de bewoonster van de woonwagen en doet dienst als wooneenheid. Het betreffende perceel heeft echter de enkelbestemming “Wonen-Dorpsbebouwing 1”, de functieaanduiding “woonwagenstandplaats” en de aanduiding “maximumaantal wooneenheden: 3”. Nu de caravan niet binnen de bestemming en functie past en bovendien de vierde wooneenheid is op het perceel, merkt het college van burgemeester en wethouders van West-Betuwe de bewoonster van de caravan aan als overtreder en legt haar een last onder dwangsom op. Binnen vier weken moet zij de caravan van het perceel verwijderen en verwijderd houden.
De bewoonster van de caravan is het hiermee niet eens en procedeert tot aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Daar beroept zij zich onder meer op het in art. 8 lid 1 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) neergelegd grondrecht tot bescherming van haar woning. Omdat het wonen in een caravan een integraal onderdeel uitmaakt van haar identiteit als woonwagenbewoonster, welke identiteit in het licht van art. 8 EVRM bescherming behoeft, maakt de last ook inbreuk op haar beschermde recht op privé- en familieleven, zo betoogt zij.
De Afdeling wijst er allereerst op dat voor zover de last onder dwangsom kan worden aangemerkt als een inmenging in rechten als bedoeld in art. 8 lid 1 EVRM, dit artikel ook beperkingsgronden kent. Inmenging kan gerechtvaardigd zijn, wanneer dit past binnen de voorwaarden en legitieme doelen zoals gesteld in het lid 2 van dat artikel. Inmenging is mogelijk wanneer dit bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In dat kader moet een evenwichtige afweging hebben plaatsgevonden tussen de belangen van het individu enerzijds en die van de gemeenschap als geheel anderzijds.
Voor zover de last kan worden aangemerkt als een inmenging in grondrechten beschermd door art. 8 lid 1 EVRM, is dit bij wet voorzien. In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de bevoegdheid van het college geregeld om een last onder dwangsom op te leggen wegens handelen in strijd met het bestemmingsplan, om zo de geconstateerde overtreding te kunnen beëindigen. Daarnaast zou een eventuele inmenging in het belang zijn van één van de in art. 8 lid 2 EVRM genoemde doelen. Namelijk de openbare veiligheid, specifieker de brandveiligheid. Het bestaan van meer dan drie wooneenheden op het perceel wordt vanuit dit belang niet verantwoord geacht. Het college heeft de last kortom niet in strijd met art. 8 EVRM opgelegd.
Bron: www.rechtspraak.nl, ECLI:NL:RVS:2020:1484
In bovenstaande casus honoreert de ABRvS een beroep op een rechtvaardigingsgrond. Art. 8 EVRM laat geen inbreuk toe op het recht genoemd in lid 1, tenzij die inbreuk bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is gezien de belangen genoemd in lid 2. Voor het juist toepassen van een rechtvaardigingsgrond is een belangafweging nodig. Deze belangenafweging ziet enerzijds op de belangen van de belanghebbende en anderzijds op de belangen van de staat bij bijvoorbeeld het handhaven van de openbare veiligheid (inclusief de brandveiligheid), het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, alsmede de bescherming van de (woon)rechten en vrijheden van anderen.
Het college van B&W van Amsterdam heeft bij besluit van 10 juni 2016, een boete ter hoogte van € 13.500,00 opgelegd wegens overtreding van art. 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. Volgens het college heeft de eigenaar de woning onttrokken aan de bestemming wonen, zonder een daartoe verleende onttrekkingsvergunning.
In hoger beroep betoogt de eigenaar (appellant is deze procedure) dat de vergunningplicht voor onttrekking van woonruimte in strijd is met art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte geoordeeld dat de inmenging in het eigendomsrecht geschikt en noodzakelijk is.
Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State laat art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, waarin het recht op eigendom is vastgelegd, onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. De Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening hebben het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woonruimtevoorraad en van de leefbaarheid ten doel.
Met de rechtbank ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de beperkingen die door het verbod op het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming wonen, niet in verhouding staan tot deze doelstelling. Daarbij is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, van belang dat de vergunningplicht voor onttrekking niet leidt tot ontneming van eigendom, maar ziet op regulering daarvan. Het vergunningstelsel dient om te beoordelen of en onder welke voorwaarden onttrekking van de woonruimte aan de voorraad wordt toegestaan en het biedt op die wijze een instrument om de samenstelling van de woonruimtevoorraad en de leefbaarheid te beschermen. De vergunningplicht heeft, zoals de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen, geen disproportionele beperking van het eigendomsrecht tot gevolg. De vergunningplicht brengt ook geen buitensporige last met zich, omdat de woning nog altijd kan worden gebruikt en verkocht voor bewoning, zo heeft de rechtbank op goede gronden overwogen.
De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM in dit geval niet is geschonden.
Bron: www.rechtspraak.nl, ECLI:RVS:2018:3220
In bovengenoemde casus wijst de ABRvS op het verschil tussen het ontnemen en reguleren van eigendom. Hoewel de eerste alinea van art. 1 van het Eerste Protocol de ontneming van eigendom aan strikte voorwaarden verbindt, laat de tweede alinea de lidstaten vrij om eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
