Het bestemmingsplan

Een bestemmingsplan bepaalt wat er binnen een bepaald grondgebied de komende tien jaar

De geldingsduur van het bestemmingsplan is in beginsel tien jaar, maar op elk moment na vaststelling kan een nieuw bestemmingsplan worden vastgesteld.

met de ruimte mag gebeuren. Het is een juridisch uitvoeringsinstrument dat bindende regels geeft voor een ieder voor het bebouwen en gebruiken van gronden. Criterium hiervoor is ‘een goede ruimtelijke ordening’. De gemeenteraad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan alle belangen die spelen meenemen in de ruimtelijke afweging. Bij een bestemmingsplan is er sprake van toelatingsplanologie. Er kan niet worden afgedwongen dat bepaalde bebouwing ook daadwerkelijk gebouwd wordt. Het blijft een recht, niet een plicht. Desondanks dient bij het opstellen van een bestemmingsplan wel inzicht gegeven te worden in de vraag of het plan binnen de looptijd van tien jaar uitvoerbaar is.

Gemeenten moeten voor hun hele grondgebied een of meerdere bestemmingsplannen opstellen.

Artikel 3.1 lid 1 Wro. Onder de oude WRO bestond deze verplichting alleen voor het gebied buiten de bebouwde kom.

Deze bestemmingsplannen moeten elke tien jaar worden herzien.

Artikel 3.1 lid 2 Wro. Op grond van artikel 3.1 lid 3 Wro kan de gemeenteraad een verlengingsbesluit nemen als het geldende bestemmingsplan nog actueel genoeg en in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is. Deze mogelijkheid is er alleen voor bestemmingsplannen die onder de werking van de Wro zijn vastgesteld, voor oudere bestemmingsplannen is het geen optie. De gemeenteraad kan ook een beheersverordening vaststellen, zie artikel 3.38 en 3.39 Wro. De beheersverordening komt dan in plaats van het bestemmingsplan. Ook hiermee is aan de actualisatieplicht voldaan. Voor een uitleg over dit instrument wordt verwezen naar Hoofdstuk 7 van dit boek.

Als binnen deze periode niet een nieuw bestemmingsplan (of beheersverordening) wordt vastgesteld vervalt het recht tot het invorderen van leges.

Artikel 3.1 lid 4 Wro.

Ook het Rijk en de provincies kunnen bestemmingsplannen vaststellen als het gaat om nationale of provinciale belangen. Deze bestemmingsplannen heten inpassingsplannen (rijksinpassingsplan en provinciaal inpassingsplan) en zijn geregeld in de artikelen 3.28 respectievelijk artikel 3.26 Wro.

Met de invoering van de Wro heeft het bestemmingsplan zijn prominente plaats behouden. Het werd gezien als het centrale instrument in de ruimtelijke ordening. Het bestemmingsplan is in de Wro hét uitvoeringsinstrument bij uitstek waarin het beleid uit de structuurvisie wordt vertaald. Met de invoering van de Wabo op 1 oktober 2010 is het accent van het bestemmingsplan enigszins verschoven naar de omgevingsvergunning waarbij met ruimtelijke onderbouwing wordt afgeweken van het bestemmingsplan. De verwachting was dat meer projecten met deze omgevingsvergunning zouden worden gerealiseerd.

In de praktijk wisselt dit al naar gelang het project en de gemeente. Veel gemeenten geven nog steeds de voorkeur aan het bestemmingsplan, ook voor kleinere ontwikkelingen. Bovendien is het in het bestemmingsplan nog mogelijk om flexibiliteit op te nemen en alvast voor te sorteren op toekomstige ontwikkelingen. Dat geldt met name voor plannen die nog niet helemaal vastliggen (er is bijvoorbeeld wel een schetsontwerp, maar nog geen gedetailleerde bouwtekening). Een omgevingsvergunning wordt verleend voor een bepaald project en dat is dan het toepassingsbereik. Als later blijkt dat het plan toch niet binnen de vergunning past zal een nieuwe vergunning moeten worden aangevraagd. Bij (bouw)plannen die wel helemaal duidelijk zijn en in één keer worden gerealiseerd is de omgevingsvergunning een geschikt instrument. Per project zal er een afweging moeten worden gemaakt. Uiterlijk na 10 jaar moet het project worden ingepast bij de algehele herziening van het bestemmingsplan of de beheersverordening.

Een bestemmingsplan komt voor in vele varianten. Een bestemmingsplan kan heel gedetailleerd zijn waarbij alle functies in het plangebied apart zijn bestemd, zoals groen, wegen, water en woningen en met bouwvlakken de bebouwing is vastgelegd. Een zelfde gebied kan ook onder één breed geformuleerde bestemming worden gebracht waardoor de inrichting van een gebied niet precies vastligt. Voor conserverende bestemmingsplannen worden beide varianten en tussenvormen met een combinatie van beide toegepast.

Bij ontwikkelingsgerichte bestemmingsplannen wordt vaak gebruik gemaakt van globale bestemmingen (zoals een uit te werken bestemming of een globale eindbestemming). Een globale bestemming biedt nog wat flexibiliteit voor het plan waarmee kan worden ingespeeld op ontwikkelingen in bijvoorbeeld de markt. Aan de andere kant zijn er ook veel ontwikkelingsgerichte bestemmingsplannen die wel gedetailleerd zijn, omdat men het stedenbouwkundig plan wil vastleggen of vanwege randvoorwaarden vanuit milieu en omgevingsaspecten. Ook kan het draagvlak in de omgeving (of het ontbreken daarvan) reden zijn om een gedetailleerd bestemmingsplan op te stellen. Ook kan de rechtszekerheid van belanghebbenden reden zijn om niet te kiezen voor een globaal bestemmingsplan.

Een globaal bestemmingsplan kan star zijn en een gedetailleerd bestemmingsplan flexibel. Dat is afhankelijk wat in de juridische regeling (combinatie verbeelding en regels) is opgenomen. Enerzijds kan er sprake zijn van een globaal kaartbeeld met weinig regels met weinig afwijkingsmogelijkheden, anderzijds kan een gedetailleerd bestemmingsplan veel binnenplanse afwijkingsregels bevatten waardoor redelijk eenvoudig (met toepassing van de reguliere procedure van de Wabo) van het bestemmingsplan kan worden afgeweken.

Voor welke vorm van het bestemmingsplan wordt gekozen is afhankelijk van veel factoren. De vraag is hoe cultureel erfgoed hierin een plaats krijgt. De bescherming van cultureel erfgoed kan ertoe leiden dat bepaalde onderdelen van het bestemmingsplan gedetailleerd zijn.

Welstandaspecten in het bestemmingsplan
Het is naar de huidige stand van de jurisprudentie en de ‘leer’ in beginsel niet mogelijk om in een bestemmingsplan regels op te nemen die de uiterlijke kenmerken van gebouwen (zoals voeg- en schilderwerk) beogen regelen. Hiervoor zijn de redelijke eisen van welstand op grond van de Woningwet het aangewezen instrument. Als er ruimtelijke relevante redenen zijn om wel welstandsaspecten in het bestemmingsplan op te nemen, dan is dat op grond van de onderstaande jurisprudentie wel mogelijk.

Zie over welstand en het bestemmingsplan A.G.A. Nijmeijer ‘Welstandstoezicht juridisch getoetst (diss)’, Kluwer 2001.

Jaren terug is er door de Kroon al een uitspraak gedaan waarin een aanlegvergunningenstelsel voor het verven van bruggen geaccepteerd werd. Het ging hier om een aanlegvergunningenstelsel ter bescherming van een beschermd dorpsgezicht.

KB 15 mei 1984 (Noorder-Koggenland, Bouwrecht 1984, blz 722). Zie ook: KB 17 oktober 1988 (Leeuwarden, Bouwrecht 1989/191), Vz ARRS 23 juli 1982 (Vlissingen), Bouwrecht 1983/40.

Ook meer recentelijk heeft de Afdeling een dergelijke uitspraak gedaan.

Zie ABRS 26 september 2007, nr. 200701448/1.

In deze uitspraak geeft de Afdeling het volgende aan: ‘ofschoon in een bestemmingsplan in beginsel geen welstandsnormen worden opgenomen, kan in het geval het plan strekt ter bescherming van een historisch waardevol stads- of dorpsgezicht dat als zodanig is aangewezen ingevolge de Monumentenwet 1988, het opnemen van welstandseisen in de planvoorschriften in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening worden geacht’. Van belang hierbij is of een dergelijke bepaling ‘ruimtelijke relevantie’ toekomt. Is dat het geval dan is deze toelaatbaar, ook al betreft het een welstandsnorm.

Als uiterlijke kenmerken van een bouwwerk sterk bepalend zijn voor de niveau van de ruimtelijke kwaliteit van het plangebied, het bestemmingsplan dan ook voorschriften mag (misschien zelfs wel moet) bevatten die de totstandkoming van deze kwaliteit waarborgen. Interessant daarbij is een recente uitspraak van de Afdeling.

ABRvS van 20 april 2011, no. 200910022/1/R3 (Natuur- en waterlandgoed Trijntje Wiel).

Het betreft hier een bestemmingsplan voor een agrarisch transformatiegebied. In het bestemmingsplan wordt de nieuwe ontwikkeling van drie landgoederen mogelijk gemaakt. Appellanten voeren aan dat het plan ten onrechte bij elk van de drie woningen op het landgoed een ongelimiteerd aantal aan- en bijgebouwen mogelijk maakt. Zij stellen dat op dit punt ten onrechte privaatrechtelijk wordt geregeld wat ook via de publiekrechtelijke weg had kunnen worden geregeld. Zo had de bepaling dat bebouwing slechts mag plaatsvinden binnen het in het plan aangegeven bouwvlak, evenals de regeling over de uiterlijke kenmerken van het landhuis en het landgoed, volgens de Afdeling niet in een overeenkomst maar in de aan het plan verbonden regels moeten worden vastgelegd.

De Afdeling oordeelt dat de omstandigheid dat het oprichten van bebouwing slechts mag plaatsvinden binnen het in het plan aangegeven bouwvlak voortvloeit uit de planverbeelding, in samenhang met de planregels. […] Voorschriften ten aanzien van uiterlijke kenmerken van bebouwing en de gedetailleerde inrichting van het landgoed betreffen de uitvoering van het plan en kunnen daarom in beginsel niet in het plan zelf regeling vinden.

De Afdeling ziet, gelet op de zinsnede ‘in beginsel’, blijkbaar wel enige ruimte voor het opnemen van voorschriften over het uiterlijk van gebouwen. Uiteraard kan deze ruimte alleen worden opgevuld indien de planologische relevantie van deze voorschriften wordt aangetoond in de plantoelichting.

Onderdelen bestemmingsplan
Een bestemmingsplan bestaat uit drie onderdelen:

Verbeelding

Regels

Toelichting

De verbeelding en de regels vormen samen het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan moet vergezeld gaan van een toelichting (artikel 3.1.6 Bro). Een toelichting is dus wel verplicht, maar vormt zelf juridisch gezien geen onderdeel van het bestemmingsplan. Aanvragen worden uiteindelijk getoetst aan wat er in het bestemmingsplan, dus de combinatie van de regels en de verbeelding, is opgenomen. De toelichting dient wel als onderbouwing en verklaart waarom voor de betreffende regeling is gekozen. De eisen waaraan de toelichting moet voldoen zijn ook opgenomen in artikel 3.1.6 Bro. Met de wijziging van het Bro op 1 januari 2012 is hier de eis van een beschrijving van de wijze waarop rekening is gehouden met de cultuurhistorische waarden aan toegevoegd.

Zie voor een beschrijving van deze wijziging hoofdstuk 4, paragraaf 4.3.2.

Bestemmingsplannen moeten voldoen aan de standaarden die zijn opgenomen in de Standaard Vergelijkbare BestemmingsPlannen 2008 (SVBP).

De standaarden zijn te raadplegen op www.geonovum.nl/standaarden.

Daarnaast moet een bestemmingsplan voldoen aan de digitaliseringseisen die zijn opgenomen in de IMRO 2008 en de STRI 2008.

IMRO staat voor Informatie model ruimtelijke ordening. STRI staat voor Standaard toegankelijkheid ruimtelijke instrumenten. Het IMRO en de STRI zijn standaarden van de RO Standaarden.

De SVBP, IMRO en STRI maken onderdeel uit van de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2008 (RO Standaarden).

Regeling van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 21 oktober

2008, nr. BJZ2008100723, Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken, Afdeling Wetgeving, houdende regeling standaarden ruimtelijke ordening 2008.