Flexibiliteit in het bestemmingsplan

Bij een bestemmingsplan kunnen op grond van artikel 3.6 Wro een aantal bevoegdheden aan burgemeester en wethouders worden gegeven waarmee flexibiliteit in het bestemmingsplan kan worden gebracht.

Het betreft hier:

wijzigingsbevoegdheid

uitwerkingsplicht

afwijkingsbevoegdheid

stellen van nadere eisen

De mogelijkheden tot flexibiliteit worden door de raad ingekaderd in het bestemmingsplan. Daarnaast moeten bij een wijzigingsbevoegdheid de grenzen worden bepaald. De regels moeten objectieve, kwalitatieve en kwantitatieve criteria bevatten.

Kamerstukken II, 2002-2003, 28 916, nr. 3, p. 96.

De procedure voor een wijzigings- en uitwerkingsplan is opgenomen in artikel 3.9a Wro. De binnenplanse afwijking is een omgevingsvergunning en valt onder de werking van de Wabo. Hierop is de reguliere procedure uit deze wet van toepassing. Bij het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid kunnen bepaalde onderzoeksverplichtingen worden uitgesteld tot de procedure van het wijzigingsplan (dan wordt pas de bestemming gewijzigd). Het onderzoek naar omgevingsaspecten moet bij een uit te werken bestemming wel nagenoeg geheel worden uitgevoerd, omdat hiermee de bestemming al is opgenomen in het moederplan, zij het globaal.

Wijzigingsregels
In een bestemmingsplan kan worden opgenomen dat het plan binnen bij het plan te bepalen grenzen door burgemeester en wethouders gewijzigd mag worden. Dit volgt uit artikel 3.6 lid 1 sub a Wro. Het opnemen van wijzigingsbevoegdheden in een bestemmingsplan biedt een bepaalde flexibiliteit. Er wordt in het plan al wel aangegeven waar welke ontwikkeling mogelijk plaats gaat vinden, maar bij de vaststelling van het bestemmingsplan is nog niet helemaal duidelijk wanneer en hoe dit precies zal worden gerealiseerd. Het gaat hier om een bevoegdheid, niet om een plicht.

Een wijzigingsbevoegdheid is bedoeld voor de ‘zwaardere’ wijzigingen die niet geschikt zijn om als afwijkingsbevoegdheid op te nemen. Een voorbeeld is het wijzigen van een bestemming. Uitgangspunt is dat als het een wijziging op de verbeelding betreft dit sowieso met een wijzigingsplan moet gebeuren, omdat met een omgevingsvergunning de verbeelding niet kan worden aangepast. Aan een wijzigingsbevoegdheid moeten concrete criteria worden toegevoegd. Deze moeten voldoende vast staan.

De toepassing van de wijzigingsbevoegdheid mag niet afhankelijk worden gesteld van het verkrijgen van een ontheffing van een provinciale verordening op grond van artikel 4.1 Wro. Dit was het geval in het bestemmingsplan Buitengebied van de gemeente Vlagtwedde. De toepassing van de wijzigingsbevoegdheid was hier afhankelijk gesteld van het verkrijgen van een ontheffing van GS op basis van de provinciale omgevingsverordening van de provincie Groningen. De Afdeling oordeelt echter dat niet direct uit hoofde van de Verordening

Dus misschien wel uit andere hoofde, zoals een verklaring van geen bedenkingen.

een voorwaarde voor de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan kan gelden. Een dergelijke toepassingsvoorwaarde is geen regel omtrent de inhoud van een bestemmingsplan dan wel van een wijzigingsplan en daarmee geen regel als bedoeld in artikel 4.1 lid 1 van de Wro. ‘Gelet op het voorgaande past het niet in het stelsel van de Wro dat een bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid bevat waarbij het gebruik van die bevoegdheid door het college van burgemeester en wethouders afhankelijk wordt gesteld van voorafgaande ontheffing door het college van gedeputeerde staten.’

ABRvS 26 oktober 2011, zaaknr. 200909916/1.

Uit te werken bestemming
In een bestemmingsplan kan worden opgenomen dat het plan binnen bij het plan te bepalen grenzen door burgemeester en wethouders uitgewerkt moet worden. Dat volgt uit artikel 3.6 lid 1 sub b Wro. Het gaat hierbij om een plicht. Binnen de looptijd van het bestemmingsplan moet de bestemming uitgewerkt worden.

Een uit te werken bestemming is een globale eindbestemming die nog nader moet worden uitgewerkt. In een uit te werken bestemming wordt meestal een voorlopig bouwverbod opgenomen. Ook al is het een uit te werken bestemming, zonder bouwverbod mogen de gronden namelijk gewoon bebouwd worden. Dat geldt ook voor het gebruik, de gronden mogen al gebruikt worden voor de uit te werken bestemming. Door het opnemen van een bouwverbod wordt voorkomen dat de gronden al kunnen worden bebouwd. Een uit te werken bestemming wordt vaak gelegd op gebieden waarvan al wel duidelijk is dat er iets komt, zoals een woonwijk, maar waarvan de precieze invulling nog niet bekend is. Wanneer er wel voldoende duidelijkheid is, kan de bestemming worden uitgewerkt.

Afwijkingsregels
Door het opnemen van afwijkingsregels kan onder bepaalde voor- waarden met een omgevingsvergunning worden afgeweken van bouw- en gebruiksregels, dat volgt uit artikel 3.6 lid 1 sub c Wro. Dit zijn de zogenaamde binnenplanse afwijkingen.

De binnenplanse afwijking van het bestemmingsplan is opgenomen in artikel 2.1 lid 1 sub c jo. 2.12 lid 1 sub a onder 2 van de Wabo.

Het opnemen van afwijkingsregels biedt de nodige flexibiliteit in een bestemmingsplan. Bovendien kunnen hierbij toetsingscriteria worden gesteld waaraan moet worden voldaan voordat de omgevingsvergunning wordt verleend. Om door middel van een omgevingsvergunning af te kunnen wijken van het bestemmingsplan moeten de toetsingscriteria die in het bestemmingsplan zijn opgenomen objectief begrensd zijn. Dat volgt uit jurisprudentie.

KB van 16 augustus 1969 (Maastricht), AB 1969, 703.

Het binnenplans afwijken van de bestemming is bedoeld als uitzondering. Het gaat hier om een incidentele en op bepaalde gevallen gerichte afwijkingen van het bestemmingsplan.
Hiermee is ook het verschil met de wijzigingsbevoegdheid aangegeven. De laatste heeft vaak een meer algemeen karakter of is bedoeld om bestemmingen of delen van de verbeelding of regels te wijzigen.

Nadere eisen
Nadere eisen zijn gericht op incidentele gevallen. Het is met dit instrument mogelijk om nadere eisen te stellen ten aanzien van bepaalde onderdelen van het bestemmingsplan. Voor cultureel erfgoed kunnen nadere eisen van belang zijn. In de Memorie van Toelichting op de Wro wordt zelfs als voorbeeld genoemd het stellen van nadere eisen ten aanzien van de dakhelling bij karakteristieke bebouwing.

Kamerstukken 2002-2003, 28 916, nr. 3, p. 97.

In veel bestemmingsplannen zijn bevoegdheden tot het stellen van nadere eisen opgenomen, maar deze worden weinig toegepast. In nieuwere bestemmingsplannen kiezen gemeenten er vaak voor om deze bevoegdheden niet langer op te nemen.