Doorverwerking van nationale en provinciale belangen

Inleiding
In de Wro is het systeem van goedkeuring van een bestemmingsplan achteraf door Gedeputeerde Staten (GS) vervangen door het vooraf kaders stellen door het Rijk en de provincies.

De Wro gaat uit van het beginsel ‘bevoegdheid volgt verantwoordelijkheid’. Dit houdt in dat overheden (Rijk, provincies en gemeenten) aan de ene kant verantwoordelijk worden gehouden voor ruimtelijk beleid en aan de andere kant de bevoegdheid hebben om die verantwoordelijkheid waar te maken.

Nota van toelichting bij het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening.

De Wro gaat uit van sturing vanuit het Rijk en de provincies door middel van normstelling in regelgeving (algemene regels, aanwijzing, bestemmingsplan). Daarnaast verdient conflictoplossing tussen bestuursorganen via de bestuurlijke lijn de voorkeur boven de gang naar de rechter.

Kamerstukken 2002-2003 28 916, nr. 3, p. 52.

Het ruimtelijk beleid van het Rijk, de provincies en de gemeenten wordt opgenomen in structuurvisies. Het Rijk en de provincies kunnen met AMvB’s respectievelijk verordeningen algemene of specifieke eisen stellen aan ruimtelijke besluiten van lagere over- heden. Gemeenten (en provincies) weten hierdoor vooraf waaraan bestemmingsplannen, beheersverordeningen en de onderbouwing van omgevingsvergunningen moeten voldoen. Onder nationale en provinciale belangen kunnen ook aspecten van cultureel erfgoed vallen.
Om de nationale en provinciale belangen zeker te stellen, zodat gemeenten (of provincies) hieraan gevolg geven, staan het Rijk en de provincies verschillende middelen ter beschikking.

Normstelling vooraf en controle achteraf door Rijk en provincie
Op verschillende momenten in de bestemmingsplanprocedure kunnen het Rijk en de provincies invloed uitoefenen op het plan. Hierbij staan hen de volgende overlegmomenten en instrumenten ter beschikking: het voeren van vooroverleg ex artikel 3.1.1 Bro, het indienen van een zienswijze, het geven van een proactieve aanwijzing en het geven van een reactieve aanwijzing.

Overleg
Op grond artikel 3.1.1 Bro zijn gemeenten verplicht om over een bestemmingsplan vooroverleg te plegen met waterschappen, betrokken rijksdiensten en provincies. Tijdens dit overleg krijgen Rijk en provincie de gelegenheid een oordeel te geven over het plan.

Op grond van artikel 6.18 Besluit omgevingsrecht geldt deze verplichting ook voor omgevingsvergunningen waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan of beheersverordening en toepassing wordt gegeven aan artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo.

De basis voor de bestuurlijke reactie is meestal wat in een structuurvisie of verordening is bepaald, maar dat hoeft niet. Het is voor de gemeente goed om al in dit stadium van de planvorming te weten hoe Rijk en provincie tegen het plan aankijken. Het is aan de gemeente om te bepalen of vooroverleg met Rijk en provincie op grond van artikel 3.1.1 Bro nodig is. Spelen er geen nationale of provinciale belangen, dan kan ervoor worden gekozen om geen overleg te voeren. Aan overleg met het waterschap kan niet worden voorbijgegaan.

Het Rijk en de provincies kunnen ook zelf aangeven dat overleg onder bepaalde omstandigheden of in bepaalde gevallen niet nodig is. Hiermee kan voor veel gevallen de procedure sneller worden doorlopen en worden onnodige bestuurslasten voorkomen. De gemeente kan bij het aanbieden van plannen in het kader van het overleg een termijn stellen waarbinnen de overlegpartners dienen te reageren.

Nota van Toelichting Besluit ruimtelijke ordening, Algemeen deel, onderdeel 3.1.1.

De VROM-Inspectie heeft in een brief (d.d. 26 mei 2009) naar alle gemeenten aangegeven dat voor plannen waar geen nationale belangen spelen, overleg met het Rijk niet nodig is. Er zijn ook provincies die dergelijke afspraken met gemeenten hebben gemaakt. De uitkomsten van het gevoerde overleg worden opgenomen in de toelichting bij het bestemmingsplan.

Indienen zienswijze
Een gemeente

Of een provincie als het gaat om provinciale inpassingsplannen. Bij strijd met het Barro kan het rijk een reactieve aanwijzing geven.

kan, ongeacht wat het Rijk en de provincie hebben aangegeven in hun overlegreactie of hebben bepaald in hun structuurvisie of verordening, een plan of een omgevingsvergunning ter inzage leggen waarvan de inhoud in strijd is met nationale of provinciale belangen. Voor het onderwerp cultureel erfgoed speelt dit als het Rijk of een provincie regels heeft opgenomen ter bescherming van cultureel erfgoed, maar een gemeente gaat hieraan voorbij. Is dat het geval, dan kan het Rijk (in de praktijk de VROM-Inspectie) of de provincie (GS) een zienswijze indienen. Die mogelijkheid staat immers voor een ieder open, omdat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt gevolgd. Voor een bestemmingsplan is deze procedure van toepassing op grond van artikel 3.8 Wro.

Proactieve aanwijzing
Ook kunnen GS op grond van artikel 4.2 Wro een proactieve aanwijzing geven. Dit houdt in dat een gemeenteraad wordt verplicht om voor een bepaald gebied een bestemmingsplan vast te stellen. Het Rijk kan een proactieve aanwijzing geven aan de gemeenteraad om een bestemmingsplan vast te stellen, aan PS om een verordening op grond van artikel 4.1 Wro

Zie over de provinciale omgevingsverordeningen op basis van artikel 4.1 Wro hierna in paragraaf 4.2.6.

op te stellen en aan GS om een aanwijzing aan een gemeenteraad te geven.

Reactieve aanwijzing
Stelt een gemeenteraad een bestemmingsplan vast in strijd met nationaal of provinciaal beleid of wordt een zienswijze van de Inspectie of GS niet overgenomen dan kan een reactieve aanwijzing worden gegeven op grond van artikel 3.8 lid 6 Wro. Deze aanwijzing houdt in dat het deel van het bestemmingsplan waarop de aanwijzing betrekking heeft niet in werking treedt. De termijn waarop het vastgesteld bestemmingsplan ter inzage moet worden gelegd wordt verlengd met een week. Met het bestemmingsplan wordt ook het aanwijzingsbesluit ter inzage gelegd. De reactieve aanwijzing heeft als gevolg dat aan het deel van het bestemmingsplan waarop de aanwijzing betrekking heeft werking wordt onthouden. De rest van het bestemmingsplan treedt wel in werking. Tegen de reactieve aanwijzing kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling.