Bestuursrechtelijke sancties

Ook onder de Omgevingswet blijft bestuursdwang met een ‘last onder bestuursdwang’ en een ‘last onder dwangsom’ bestaan. Ook de al bestaande instrumenten, zoals de bevoegdheid tot het intrekken van een begunstigende beschikking en de bestuurlijke boete, blijven beschikbaar bij overtredingen van de omgevingsvergunning.

De Omgevingswet introduceert daarnaast twee nieuwe bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten:

de bestuursdwangbevoegdheid voor het instemmend bestuursorgaan;

de bestuursdwangbevoegdheid voor de minister van IenW (of andere ministers).

Bestuursdwang
De Omgevingswet biedt de mogelijkheid om bij AMvB een bestuursorgaan dat instemmingsbevoegdheid heeft bij de verlening van een omgevingsvergunning, de bevoegdheid te geven om zelfstandig een last onder bestuursdwang op te leggen.

Artikel 18.3 Omgevingswet.

Het bestuursorgaan dat de taak heeft om te handhaven,

Artikel 18.2 Omgevingswet.

blijft daarnaast eveneens bevoegd om op te treden. Uit de memorie van toelichting bij de Omgevingswet volgt verder dat – op grond van de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, ook bevoegd is tot het opleggen van een last onder dwangsom.

Het bestuursorgaan dat op grond van artikel 18.2 Omgevingswet de taak heeft om te handhaven, blijft daarnaast eveneens bevoegd om op te treden. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, is ook bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom.

Vergelijk artikel 5:4 in samenhang met 5:32 Awb.

Let op: de Omgevingswet biedt de mogelijkheid om een bestuursorgaan dat instemmingsbevoegdheid heeft bij de verlening van een omgevingsvergunning,

Overeenkomstig artikel 16.16 Omgevingswet.

Artikel 18.3 Omgevingswet.

de bevoegdheid te geven om zelfstandig een last onder bestuursdwang op te leggen.

Deze regeling is te vergelijken met artikel 5.2 vierde lid Wabo.

Ook heeft de minister van IenW (of een andere minister) bestuursdwangbevoegdheid voor de handhavingstaken die hem zijn toebedeeld.

Artikel 18.4 Omgevingswet.

Let op: ook hier geldt dat de minister die bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, ook een last onder dwangsom kan opleggen.

Last onder bestuursdwang
Een last onder bestuursdwang kan bijvoorbeeld worden ingezet als een schuur illegaal is gebouwd, dus zonder vergunning. Het college van B&W kan ervoor kiezen om het gebouw zelf te slopen als de overtreder dit niet doet binnen de gestelde termijn. De gemaakte kosten zijn dan voor rekening van de overtreder. Voordat wordt overgegaan tot de daadwerkelijke uitvoering van bestuursdwang moet de overtreder, met uitzondering van zeer spoedeisende gevallen, in een beschikking op de hoogte worden gesteld van de overtreding en binnen welke termijn hij zelf de overtreding ongedaan moet maken.

Last onder dwangsom
Soms ligt het opleggen van een last onder bestuursdwang niet voor de hand, zoals bij regelmatig terugkerende of voortdurende overtredingen. In deze gevallen is het vaak effectiever om de overtreder een termijn te geven om een einde te maken aan de overtreding of om een herhaling van de overtreding te voorkomen. Doet de overtreder dit niet, dan moet hij een dwangsom betalen. In het eerder genoemde voorbeeld kan het college van B&W er dus ook voor kiezen om een last onder dwangsom op te leggen. Wordt de illegale schuur niet gesloopt, dan is de overtreder verplicht een dwangsom te betalen per week dat het bouwwerk in stand blijft. Zowel de last onder dwangsom als de last onder bestuursdwang zijn herstelsancties. Hoewel zij veelal als financieel belastend en bestraffend worden ervaren, is het primaire doel van deze sancties de overtreding te beëindigen. Bestuursdwang en dwangsom mogen niet tegelijkertijd worden opgelegd; het bestuursorgaan moet dus kiezen.

Intrekken van een begunstigende beschikking
Aanvullend op de al aan het bevoegd gezag via de Gemeentewet, Waterschapswet, Provinciewet of de toegekende bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom, wordt in navolging van de Wabo ook de sanctie van het intrekken van een begunstigende beschikking toegekend.

Artikelen 18.3 en 18.4 Omgevingswet. Deze bepaling komt grotendeels overeen met artikel 5.19 Wabo.

De Awb kent een die sanctie niet. De toepassing van de intrekkingsmogelijkheid bij wijze van sanctie is verruimd tot ‘beschikkingen’, waar in de Wabo nog specifiek werd gesproken van vergunning of ontheffing.

Intrekken vergunning
Zoals hiervoor geschetst is de sanctie van het intrekken van een begunstigende beschikking ook van toepassing op omgevingsvergunningen.

Artikel 18.10 Omgevingswet. Deze bepaling komt voor het grootste deel overeen met artikel 5.19 Wabo.

Ook bij de Omgevingswet gaat het in dit verband vooral om intrekking van een omgevingsvergunning. In de Awb komt het intrekken van een begunstigende beschikking als sanctie niet voor. Andere wetgeving kent dit handhavingsinstrument wel.

Zo bood artikel 18.17 Wet milieubeheer de mogelijkheid om een emissievergunning bij wijze van sanctie in te trekken.

Intrekken vakbekwaamheid
De wettelijke handhavingsinstrumenten voor de toezichthouders zijn op grond van de Omgevingswet en de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden grotendeels gelijk, maar op grond van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden is het ook mogelijk het bewijs van vakbekwaamheid van de overtreder in te trekken.

Artikel 85 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden.

Dat is een effectieve sanctie, die tot gevolg heeft dat de ondernemer/vergunninghouder als overtreder bepaalde gewasbeschermingsmiddelen niet meer mag gebruiken totdat hij zijn opleiding opnieuw met goed resultaat heeft afgerond.

Ook bij overtreding van op grond van de Omgevingswet gestelde voorschriften met betrekking tot gewasbeschermingsmiddelen en biociden kan het bewijs van vakbekwaamheid kan worden ingetrokken.

Bestuurlijke boete
Ook het instrument van de bestuurlijke boete heefteen plek in de Omgevingswet.

De concrete boetebepalingen moeten nog verschijnen, maar hiervoor is paragraaf 18.1.4 gereserveerd.

Voor de zogenoemde ‘punitieve’ (bestraffende) handhaving is onder de Omgevingswet gekozen om de huidige lijn voort te zetten. Dat betekent dat de administratieve of bestuurlijke boete net als eerder beschikbaar blijft om bijvoorbeeld omgevingsvergunningsregels (milieu- en bouwregels) te handhaven en voor gebieden waar beperkingen gelden zoals luchthavens, wegen en spoorwegen.

Let op: de bestuurlijke boete onderscheidt zich op een aantal wezenlijke punten van bestuurlijke handhavingsinstrumenten zoals bestuursdwang en de dwangsom.

Ontleend aan: https://hetccv.nl/onderwerpen/georganiseerde-criminaliteit-en-ondermijning/bestuurlijk-instrumentarium/algemene-wet-bestuursrecht/bestuurlijke-boete-en-bestuurlijke-strafbeschikking/.

De bestuurlijke boete is een bestuursrechtelijk sanctioneringsmiddel dat zonder tussenkomst van het Openbaar Ministerie of een rechter kan worden opgelegd door een daarvoor bevoegde overheidsdienst.

Zie: https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-en-regelgeving/6-wat-het-beste-instrument/61/bestuurlijke.

Om een boete te kunnen toepassen in een wettelijk stelsel dient de bevoegdheid een boete op te leggen en de feiten waarvoor dit gebeurt dienen te worden aangewezen in dat wettelijke stelsel.

In tegenstelling tot de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom is de bestuurlijke boete géén herstelsanctie, maar

Zie: https://www.wetrecht.nl/bestuurlijke-boete/.

een zogenoemde punitieve sanctie. Dit in tegenstelling tot de andere bestuurlijke instrumenten die er niet op gericht zijn om een overtreding te bestraffen maar om een situatie die in strijd is met de voorschriften op te heffen of om herhaling daarvan te voorkomen.

Ook hoeft bij de bestuurlijke boete de overtreder niet eerst een waarschuwing te ontvangen. Hierdoor kunnen vooraankondigingen en aanschrijvingen achterwege blijven. Zodra een overtreding wordt geconstateerd, kan direct tot handhaving worden overgegaan. De bestuurlijke boete wordt in het bijzonder opgelegd wanneer het milieurecht is overtreden en de gevolgen niet of niet eenvoudig meer ongedaan kunnen worden gemaakt. Zoals bijvoorbeeld het illegaal kappen van een boom.

Het voordeel van de bestuurlijke boete is dat deze wordt opgelegd en onmiddellijk uitgevoerd door een en dezelfde instantie: het bevoegde bestuursorgaan. Beleid en handhaving zijn daarmee dus in één hand.

Naast de bestuurlijke boete zijn er ook andere bestraffende bestuurlijke sancties, zoals de gehele of gedeeltelijke intrekking van een begunstigende beschikking. In de praktijk wordt echter veruit het meest gebruikgemaakt van de bestuurlijke boete om overtredingen te bestraffen via het bestuursrecht.

De bestuurlijke boete wordt op twee nieuwe terreinen geïntroduceerd, namelijk voor de handhaving van de regelgeving ter bescherming van het cultureel erfgoed en voor de handhaving van de milieuregels voor risicovolle bedrijven die onder de Seveso-richtlijn vallen.

De bestuurlijke boete is enkel geschikt voor kleine overtredingen, al kunnen wel forse boetes worden opgelegd. Vrijheidsstraffen (gevangenisstraffen) zijn niet mogelijk. Daarnaast kan de bestuurlijke boete enkel worden opgelegd als daar een wettelijke grondslag voor is. Daarnaast moet bij een hoge boete (meer dan 340 euro) eerst de overtreder worden gehoord en moet een rapport worden gemaakt.

Een bestuurlijke boete is dus een sanctie die ertoe dient om een overtreder te straffen. Er zitten wel een aantal voorwaarden aan hoe dit moet worden gedaan.

Let op: de waarborgen die in het strafrecht gelden moeten ook bij een bestuurlijke boete in acht worden genomen door het bestuursorgaan.

Bevoegdheid toezichthouders
Tot slot biedt de Omgevingswet aan toezichthouders de bevoegdheid om een woning te betreden zonder toestemming van de bewoner.

Artikel 18.7 Omgevingswet.

Voorwaarde is wel dat deze bevoegdheid bij aanwijzingsbesluit aan de toezichthouder is toegekend. Het bevoegd gezag kan de bevoegdheid tot het binnentreden van een woning dus niet generiek toekennen aan iedere toezichthouder voor de volle breedte van de Omgevingswet. In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet valt dan ook te lezen, dat deze verregaande bevoegdheid alleen bestemd is voor toezichthouders die deze bevoegdheid daadwerkelijk en regelmatig nodig hebben voor de uitoefening van hun toezichthoudende taken. Het huidige artikel 5.13 Wabo biedt eveneens de mogelijkheid om een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner. De Awb daarentegen biedt deze mogelijkheid uitdrukkelijk niet.

Vergelijk artikel 5:15 eerste lid Awb.

Waarschuwing
Voordat handhavend wordt opgetreden met een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang stuurt de gemeente of provincie vaak eerst een waarschuwing. De grondslag voor zo’n waarschuwing is doorgaans het handhavingsbeleid. De verplichting om eerst te waarschuwen is niet in elk beleid opgenomen.

In de waarschuwing is aangegeven van welke overtreding sprake is, dat de overtreding moet worden opgeheven en als dit niet gebeurt, dat handhavend zal worden opgetreden. Natuurlijk schrikt men van een waarschuwing. Vaak komt een waarschuwing zodanig over, dat deze verward wordt met het echte handhavingsbesluit. Het komt daarom regelmatig voor dat men bezwaar maakt of zelfs in beroep gaat tegen de waarschuwing. Soms komt men niet op tegen het daadwerkelijke handhavingsbesluit, omdat men denkt dit al te hebben gedaan via de waarschuwing.

Constatering van overtreding
In een recente uitspraak heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) nogmaals verduidelijkt dat het niet mogelijk is bezwaar te maken of beroep in te stellen tegen een waarschuwing.

College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18/1411 d.d. 24-03-2020, ECLI:NL:CBB:2020:187.

Er kan namelijk alleen bezwaar worden gemaakt of beroep worden ingesteld tegen een besluit.

Volgens het CBb heeft de waarschuwing geen wettelijke grondslag omdat deze op grond van beleid is gegeven. Ook is de waarschuwing geen voorwaarde om sancties op te kunnen leggen.

College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18/1411 d.d. 24-03-2020, ECLI:NL:CBB:2020:187.

Verder is de waarschuwing volgens het CBb niet gericht op rechtsgevolg. De waarschuwing is namelijk alleen een constatering dat een overtreding is begaan, maar heeft geen verdere gevolgen. De waarschuwing is niet meer dan een aankondiging dat een handhavingsbesluit zal worden genomen, als de overtreding niet wordt beëindigd. Er worden geen rechtens bindende verplichtingen opgelegd door de waarschuwing en er vinden geen wijzigingen plaats in rechtspositie. Als er bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld tegen een waarschuwing, leidt dit daarom tot niet-ontvankelijk verklaring.

Dat de waarschuwing geen besluit is, doet er niet aan af dat de overtreder de waarschuwing serieus moet nemen. Als inderdaad sprake is van een overtreding, kan namelijk een handhavingsbesluit volgen. Wordt vervolgens niet aan de lastgeving voldaan, dan verbeurt de overtreder een dwangsom of kunnen de kosten van bestuursdwang worden verhaald. Met de waarschuwing wordt dus extra tijd geboden om de situatie te beoordelen en zelf actie te nemen.

Let op: een waarschuwing is alleen een constatering van overtreding en geen handhavingsbesluit. Bezwaar maken tegen een waarschuwing is dus ook niet mogelijk.