In de Grondwet van 1848, waarmee de naam Thorbecke onlosmakelijk is verbonden, treffen we voor het eerst de term waterschappen aan. In de huidige Grondwet is slechts een enkele bepaling – art. 133 – aan de waterschappen gewijd. We lezen hierin dat in principe volgens bij de wet te stellen regels bij provinciale verordening (zie ook paragraaf 10.2) de opheffing en instelling van waterschappen, de regeling van hun taken en inrichting en de samenstelling van hun besturen geschiedt. De wet regelt vervolgens de verordenende en andere bevoegdheden van die besturen alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen (art. 133 lid 2 Gw). Ten slotte is in art. 133 lid 3 Grondwet neergelegd dat de wet het provinciale en overige toezicht op deze besturen regelt en dat vernietiging van de besluiten van die besturen slechts mogelijk is wegens strijd met de wet of het algemeen belang.
De waterschappen zijn verenigd in de Unie van Waterschappen, die de waterschappen vertegenwoordigt, optreedt als hun belangenbehartiger en hun onderlinge kennisuitwisseling en samenwerking bevordert.
Anders dan provincies en gemeenten zijn waterschappen ‘doelcorporaties’: aan hen is geen algemene taak tot regeling en bestuur toebedeeld, maar de bevoegdheden zijn toegekend ter behartiging van een specifieke taak. Art. 1 Waterschapswet maakt dit direct duidelijk in zijn eerste lid: “Waterschappen zijn openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben.”
Het waterschap vervult zijn specifieke functie dus voor een bepaald stroomgebied. Hier is sprake van territoriale én functionele decentralisatie.
De waterschappen van Nederland (beeld: Jan-Willem van Aalst).
De basis voor verdere bestudering van de waterschappen, hun organisatie, bestuursorganen, taken en bevoegdheden is de Waterschapswet van 1991 en het daarop gebaseerde Waterschapsbesluit (een Algemene maatregel van bestuur). De wijze van uitvoering van de operationele taken van waterschappen is neergelegd in de Omgevingswet (zie paragraaf 10.2). De Waterwet regelt nog het Deltaprogramma waaraan overheden en maatschappelijke organisaties samenwerken ter bescherming tegen hoog water en behoud van voldoende zoetwatervoorzieningen.
Tussenvraag
In hoeverre is de Waterschapswet een a. wet in formele zin b. organieke en c. wet in materiële zin?
De doelen voor waterkwaliteit zijn neergelegd in de in 2007 in werking getreden Europese kaderrichtlijn water 2000/60/EG. Met het beleidsconcept integraal waterbeheer kwam het waterkwaliteitsbeheer (oppervlaktewater beschermen tegen verontreiniging, zorg voor de kwaliteit van zwemwater) toen naast de zorg voor de waterkering (bescherming tegen overstromingen) en het kwantiteitsbeheer (hoeveelheid oppervlaktewater, handhaven van het waterpeil) op het bord van de waterschappen te liggen.
Dit grotere takenpakket en de gewenste geïntegreerde aanpak noodzaakten tot schaalvergroting. Fusies hebben zich in snel tempo voorgedaan. In 1991 waren er nog ruim 200 waterschappen in Nederland. Dit aantal is ingrijpend teruggebracht. In 2025 kent Nederland 21 zogenaamde all-in waterschappen.
Tussenvraag 11.2
Provinciale staten van de provincie Limburg hebben het waterschap Roer en Overmaas en het waterschap Peel en Maasvallei per 31 december 2016 opgeheven en het waterschap Limburg met ingang van 1 januari 2017 ingesteld.
Wat is de juridische grondslag voor deze besluiten?
De ontwikkeling schrijdt voort. In het Nationaal Waterprogramma 2022-2027 lezen we: “er liggen grote opgaven op het terrein van water. Nederland moet zich aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering. We moeten blijven werken aan een goede bescherming tegen overstromingen en wateroverlast en aan een robuuste zoetwatervoorziening tegen toenemende droogte. Ook de zorg voor een goede waterkwaliteit en een duurzame drinkwatervoorziening verdient aandacht.” Het belang van klimaatadaptatie is sterk toegenomen en krijgt dus ook een plaats in het programma. Het programma richt zich meer op een integrale aanpak van waterbeleid met dat voor opgaven van andere sectoren van de fysieke leefomgeving. Onderkend is dat zo’n aanpak voor allerlei functies die afhankelijk zijn van water, zoals de scheepvaart, de landbouw, het landschap, de natuur, het cultureel erfgoed, verstedelijking en energietransitie blijft toenemen in relevantie.
Hoe ruim het takenpakket van de waterschappen in de loop der jaren ook is geworden, zij zijn niet als enige openbare lichamen betrokken bij het waterbeheer.
Uit art. 133 Grondwet valt af te leiden dat de provincies eveneens een rol hebben bij het waterbeheer. Rijkswaterstaat is verantwoordelijk voor het beheer van de hoofdwateren: de zee, de grote rivieren en kanalen. Ook gemeenten spelen bij het waterbeheer een rol. Zo is aan het gemeentebestuur de zorg opgedragen voor de doelmatige inzameling en verwerking van hemelwater en de grondwaterstand in openbaar gemeentelijk gebied, de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater et cetera. Zie hiervoor art. 2.16 Omgevingswet. Verder bepaalt art. 3.14 Omgevingswet dat het college van burgemeester en wethouders ter invulling van de taken neergelegd in dit art. 2.16 een gemeentelijk rioleringsplan vast kan stellen.
Tussenvraag 11.3
Is er bij de hierboven beschreven taken van de gemeentelijke bestuursorganen sprake van medebewinds- dan wel van autonome taken? Motiveer het antwoord.
Enschede over maatregelen tegen wateroverlast: “We gaan gigantisch investeren”
Hoe moet de wijk Pathmos er in 2050 uitzien? Wat betekent dat voor woningen die in het laagstgelegen stuk van de wijk staan? Vragen die de gemeente Enschede zichzelf stelt. Antwoorden zijn ingewikkeld en vooral gericht op de lange termijn. "We zorgen er de komende tijd voor dat de wijk leefbaar is."
Het is een enorm lastige situatie die is ontstaan in de wijk Pathmos in Enschede. Wie door de wijk wandelt, ziet veel dichtgetimmerde huizen. Maar ook heel veel huizen die wel bewoond worden en waar het leven eigenlijk gewoon doorgaat. Terwijl de gemeente nadenkt over een oplossing voor de getroffen huizen, richt men de aandacht ook op de leefbaarheid in de wijk, blijkt uit de woorden van Peter Dijksta, manager openbare ruimte en klimaatadaptatie bij de gemeente Enschede.
"We zorgen er de komende tijd eigenlijk voor dat de wijk veilig is. Leefbaar. Dat mensen daar prettig kunnen wonen. We zorgen voor extra verlichting. We nemen maatregelen waardoor het verkeer minder hard kan rijden."
Pathmos 2050
Dat is een fijne boodschap voor mensen die nu in de wijk wonen. Maar de mensen die noodgedwongen moesten verhuizen na de hoosbui van vorig jaar en terug willen naar hun huis, hebben er niet zo heel veel aan. "We kijken waar we naar toe gaan met Pathmos in 2050. En wat dat betekent voor de woningen in de laaggelegen gebieden", legt Dijkstra uit. "Zeker is dat mensen in de toekomst nog steeds in Pathmos kunnen blijven wonen. Maar misschien wel op een iets andere manier." Maar hoe dat moet? "Daar gaan we over nadenken. Misschien moeten woningen anders gesitueerd worden. Misschien moet er meer ruimte komen voor waterafvoer. Dat is wel waar het naartoe gaat in de toekomst, want in die kleine riooltjes onder de grond kunnen we te weinig water opvangen."
Tips
Wat kunnen bewoners van de wijk Pathmos en andere wijken in Enschede nu doen als zich weer een bui aankondigt waarbij er veel water valt in korte tijd? "We hebben kaarten online staan waarop bewoners kunnen zien wat een bui waarbij zeventig millimeter regen in een uur valt, doet met je woning." Daarnaast staan er op de site van de gemeente nog meer tips voor mensen om wateroverlast tegen te gaan. Mensen kunnen het niet helpen dat ze in een risicogebied wonen, geeft Dijkstra aan. "Wij gaan de komende jaren gigantisch veel investeren om meer water af te gaan voeren vanuit de lagere delen van Enschede.”
Bron: Enschede over maatregelen tegen wateroverlast: “We gaan gigantisch investeren” — Oost.nl (2025).
We keren terug naar de waterschappen.
Art. 2 lid 1 Waterschapswet bepaalt dat de bevoegdheden waarop art. 133 lid 1 Grondwet doelt, behoren aan provinciale staten die dus de provinciale verordening (waterschapsreglement) vaststellen. Ze zijn hierbij gebonden aan de regels die in de Waterschapswet zijn neergelegd. Dat zij niet geheel naar eigen inzicht kunnen handelen blijkt uit art. 2 lid 2 Waterschapswet dat bepaalt dat taken betrekking hebbend op waterstaatsaangelegenheden aan waterschappen worden opgedragen, tenzij dit niet verenigbaar is met het belang van een goede organisatie van de waterstaatkundige verzorging.
Dit decentralisatiebeginsel maakt duidelijk dat de opdracht aan provinciale staten een verplichtend karakter heeft. In dit verband is het van belang te wijzen op de goedkeuring die het door provinciale staten vastgestelde waterschapsreglement behoeft van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (art. 5 Wschw). Behalve in de Waterschapswet en het Waterschapsbesluit zijn taken van het waterschap dus vastgelegd in de provinciale waterschapsreglementen. Daarnaast kunnen uiteraard ook in andere wetgeving medebewindstaken worden toegekend aan de waterschapsbesturen.
Een waterzuiveringsinstallatie (beeld: Annabel).
Taken van het waterschap
Het algemeen bestuur van het waterschap Aa en Maas stelt algemeen verbindende voorschriften vast, het geheel van die regels wordt een keur genoemd, betreffende de waterberging waterschap Aa en Maas 2007. Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant verklaart het administratief beroep dat daartegen is ingediend door een onderneming, een vennootschap onder firma, ongegrond. De onderneming gaat tegen het besluit van gedeputeerde staten
in beroep bij rechtbank 's-Hertogenbosch, hetgeen opnieuw resulteert in een ongegrondverklaring. Vervolgens stelt de onderneming hoger beroep in tegen deze uitspraak bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
De vennoten betogen in hoger beroep dat het algemeen bestuur niet bevoegd is tot het vaststellen van de keur, waarin onder meer een gedoogplicht tot tijdelijke berging van water is opgenomen. De vennoten motiveren dit door erop te wijzen dat die keur zou zijn gebaseerd op de doorwerking van een reconstructieplan, dat al door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State was vernietigd voor zover een bepaling uit de Reconstructiewet van toepassing was verklaard. Er bestaat aldus volgens hen geen wettelijke grondslag voor het vaststellen van de keur.
Zij krijgen in hoger beroep evenmin gelijk. Dat de Waterwet (op dat moment) nog niet in werking is getreden, is niet van beslissende betekenis omdat de bevoegdheid van het algemeen bestuur tot vaststelling van de keur al in de Waterschapswet is neergelegd. De rechter wijst hiervoor op art. 1 van de Waterschapswet waarin is neergelegd dat waterschappen openbare lichamen zijn welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben. Art. 56 lid 1 Waterschapswet kent op zijn beurt aan het waterschapsbestuur de bevoegdheid toe tot regeling en bestuur ter behartiging van de taken die aan het waterschap in het reglement zijn opgedragen. In art. 77
van de Waterschapswet is bepaald dat de in art. 56 van die wet omschreven bevoegdheid berust bij het algemeen bestuur voor zover deze niet bij of krachtens reglement dan wel bij wet of bij Algemene maatregel van bestuur is toegekend aan het dagelijks bestuur, aan de voorzitter of aan het bestuur van een afdeling. Vervolgens bepaalt art. 78 Waterschapswet dat het algemeen bestuur de verordeningen vaststelt die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die aan het waterschap zijn opgedragen samen met de legger (dat is een verordening bestaande uit afbeeldingen van de geografische plaats van waterstaatswerken met informatie over die werken) waarin onderhoudsplichtigen of onderhoudsverplichtingen worden aangewezen.
De vennoten stellen tevens dat het waterschap slechts de zorg voor het oppervlaktewater tot taak heeft. Maar ook daarin krijgen ze van de hoger beroepsrechter evenmin gelijk: hij herhaalt hetgeen in art. 56 lid 1 Waterschapswet is bepaald, te weten dat het waterschapsbestuur bevoegd is ter behartiging van de taken die het waterschap in het reglement zijn opgedragen. In het van toepassing zijnde reglement nu was onder meer opgenomen dat de taak van het waterschap mede de zorg voor de waterhuishouding omvatte voor zover het betreft het kwantiteitsbeheer van het oppervlaktewater. En hiervoor is aldus de Afdeling bepalend of het daarbij gaat om de zorg voor het oppervlaktewater in kwantitatief opzicht, hetgeen mede omvat het afvoeren van overtollig water van de in het beheersgebied van het waterschap gelegen oppervlaktewateren naar nabijgelegen gebieden om daar dat water op te vangen. Immers, oordeelt de Afdeling, het kwantiteitsbeheer door een waterschap is niet beperkt tot de watergangen zelf, maar heeft betrekking op een bepaald gebied. Dit is immers neergelegd in art. 1 lid 1 Waterschapswet. Het is dan ook niet bepalend of de tijdelijke waterbergingsgebieden zelf tot het oppervlaktewater behoren.
Bron: www.rechtspraak.nl, ECLI:NL:RVS:2009:BJ2651
