4.2.3.1 Algemeen

Sinds 1 oktober 2012 is in artikel 3.1.6 lid 2 Bro de zogenoemde “Ladder voor duurzame verstedelijking” opgenomen. Deze Ladder moet voor een goede ruimtelijke ordening zorgen in de vorm van een optimale benutting van de ruimte in stedelijke gebieden. Concreet betekent dit dat gemeenteraden bij (bijvoorbeeld) de vaststelling van een bestemmingsplan, steeds een aantal stappen moeten doorlopen voordat zij stedelijke ontwikkelingen – zoals bijvoorbeeld woningbouw – mogelijk kunnen maken.

In de ladder worden bijzondere eisen gesteld aan de toelichting bij bestemmingsplannen die “(…) een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken”. Als een bestemmingsplan in een dergelijke ontwikkeling voorziet – al dan niet over de boeg van een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht

Zie hoofdstuk 4.2.5.

– moet de toelichting voldoen aan cumulatieve eisen (treden) van de ladder voor duurzame verstedelijking.

Tot 1 juli 2017 bestond de ladder uit drie treden:

Trede 1: het aantonen van de actuele regionale behoefte aan de beoogde stedelijke ontwikkeling;

Trede 2: het aantonen dat (een deel van) de actuele regionale behoefte niet is op te vangen binnen het bestaand stedelijk gebied;

Trede 3: het aantonen dat, indien de behoefte niet is op te vangen in bestaand stedelijk gebied, dat de desbetreffende locatie buiten bestaand stedelijk gebied multimodaal is ontsloten.

Per 1 juli 2017 is de ladder gewijzigd.

Besluit van 21 april 2017 tot wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening in verband met de aanpassing van de ladder voor duurzame verstedelijking, Stb. 217, 182.

Provincies, gemeenten, IPO, VNG en andere betrokkenen gaven aan dat de oude regeling weliswaar werkte, maar de toepassing moeilijk bleef. Er was vooral kritiek op de complexiteit van de oude regeling. Er ontstond bijvoorbeeld een stroom aan jurisprudentie om begrippen als “regionaal” en “actueel” te duiden. De toepassing bij globale en flexibele bestemmingsplannen liet ook te wensen over. Tot slot waren de onderzoekslasten aanzienlijk. Nadat de Tweede Kamer twee moties had aangenomen, besloot de regering het Besluit ruimtelijke ordening aan te passen ter vereenvoudiging van de ladder.

Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 172 en Kamerstukken II 2015/16, 33 118, nr. 26.

De 3-trapsstructuur is verruild voor een1- / 2-trapsstructuur en de woorden “actueel” en “regionaal” zijn geschrapt. De wijzigingen zijn – verkort weergegeven – als volgt:

Als gezegd zijn er niet langer drie treden, maar in beginsel één. Voor iedere nieuwe stedelijke ontwikkeling moet de behoefte aan die ontwikkeling worden gemotiveerd (de eerste trede). De tweede trede geldt voor locaties buiten bestaand stedelijk gebied: dan moet namelijk ook worden gemotiveerd waarom de ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied kan plaatsvinden.

De term “actuele regionale behoefte” is vervangen door “behoefte”. Deze wijziging lijkt van beperkte betekenis. Het begrip “behoefte” impliceert immers al dat de vraag actueel moet zijn en betrekking moet hebben op de desbetreffende regio.

Toepassing van de ladder bij globale plannen kan worden uitgesteld totdat het uitwerkingsplan of wijzigingsplan

Zie over het uitwerkingsplan en wijzigingsplan hoofdstuk 4.2.6.

aan de orde is. Voor wat betreft dit uitstellen, geldt dat het moederplan reeds inzage moet geven in de ruimtelijke effecten van die toekomstige stedelijke ontwikkeling.

Zie artikel 3.1.6 lid 1 onder f Bro.

De wijziging van de term “actuele regionale behoefte” in “behoefte” lijkt voor de praktijk evenmin veel betekenis te hebben. Het begrip ‘behoefte’ impliceert immers al dat de vraag actueel moet zijn en betrekking moet hebben op de desbetreffende regio.

De stappen zijn schematisch weergegeven in de Handreiking ladder voor duurzame verstedelijking van het ministerie van I&M als internet-tool.

Beschikbaar via www.rijksoverheid.nl.

De vereenvoudiging van de ladder heeft ook aanpassingen gebracht aan artikel 3.1.6 lid 4 Bro. Dit lid regelt het onderzoek naar de behoefte aan de vestiging van een dienst in de zin van artikel 1 Dienstenwet dat betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de beoordeling van de mogelijke of economische gevolgen van die vestiging, slechts tot doel mag hebben na te gaan of de vestiging van die dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.

Zie het Besluit van 16 mei 2014 tot wijziging van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening (buisleidingen van nationaal belang voor het vervoer van gevaarlijke stoffen alsmede het aanbrengen van enkele verbeteringen), Stb. 2014/174.

Artikel 4 punt 1 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat onder ‘dienst’ wordt verstaan elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt. Het gaat dan om diensten van consultants, certificering en tests, faciliteitenbeheer, schoonmaak- en onderhoudsdiensten, reclamediensten, diensten van handelsagenten, juridisch en fiscaal advies, diensten in de vastgoedsector, makelaarsdiensten, bouwdiensten, diensten van architecten, de organisatie van beurzen, autoverhuur, diensten in het kader van toerisme, pretparken, horecadiensten, reisleiders, toeristengidsen, etc.

Zie de Memorie van Toelichting bij de Dienstenwet, Kamerstukken II 2007/8, 31 579, nr. 3, p. 10.

Op 30 januari 2018 heeft het HvJEU een belangrijk arrest gewezen over deze Dienstenrichtlijn.

Zie HvJEU 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44. Zie nader over dit arrest J. Mohuddy, Europees Hof: detailhandel valt onder de Dienstenrichtlijn, www.omgevingsweb.nl.

Daarin oordeelde het Hof dat ook detailhandel onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vroeg het Hof in januari 2016 of in een bestemmingsplan regels kunnen worden opgenomen waarin een buiten het stadscentrum gelegen gebied is aangewezen als winkelgebied met uitsluitend volumineuze (grootschalige) detailhandel, gelet op de Dienstenrichtlijn en haar doelstelling om het vrije verkeer van diensten in de Europese Unie te waarborgen.

Zie ABRvS 13 januari 2016, 201309296/4/R4.

Hieraan ten grondslag ligt de vraag of detailhandel in goederen als schoenen en kleding als dienst moet worden aangemerkt. De bestemmingsplanregels zouden ertoe leiden dat bepaalde vormen van detailhandel niet zijn toegestaan in het gebied waarop het bestemmingsplan betrekking heeft. Volgens het Hof moet de activiteit bestaande uit detailhandel in goederen als schoenen en kleding worden geacht onder het begrip ‘dienst’ in de zin van artikel 4 punt 1 van de richtlijn te vallen. Voor het Hof was onder meer van belang dat de richtlijn haar werking zou verliezen als zij niet van toepassing zou zijn op het voorliggende geval. In het licht van dit arrest van het Hof zouden bestemmingsplanregels die de vestiging van detailhandel reguleren, aldus steeds getoetst dienen te worden aan de Dienstenrichtlijn. Dat betekent dat moet worden bezien of de bestemmingsplanregels kunnnen worden aangemerkt als ‘eis’ in de zin van de richtlijn. In de Dienstenrichtlijn worden namelijk – ter bescherming van het vrije verkeer van diensten – eisen genoemd die ofwel verboden zijn, ofwel aan beoordeling onderworpen zijn. Zoals ‘elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten’. En volgens het Hof vallen bestemmingsplanregels onder het begrip ‘eis’.