Grond is vermogen

De aanpak van illegaal grondgebruik is dus in ieder geval onderdeel van grondbeleid: zonder grond geen verwezenlijking van bestemmingen. Illegaal grondbeleid is echter ook een belangrijk onderdeel van de vastgoedportefeuille van elke overheid. Behalve de afwezigheid van grond – nodig om bepaalde ontwikkelingen te realiseren – is een slecht beheer van die grond eveneens geen goede zaak: grond vertegenwoordigt immers waarde.

O Nederland, let op u saeck,

Neemt acht op uwer landen staet,

Beschut, beschermt, bewaerd u land…

Uit: Florimond van Duyse, O Nederland, let op u saeck, 1576.

Illegaal grondgebruik is veelal aan de orde bij gronden (meestal niet bebouwd), die permanent gemeentelijk eigendom zijn (openbare ruimte). In de praktijk betekent dat dat veel van deze gronden niet betrokken zijn bij ruimtelijke ontwikkelingen. Zij zijn in eigendom van de gemeente en moeten beheerd worden.

Bij beheer zijn een goede exploitatie en handhaving (dus: zorgen dat de gronden in gebruik zijn conform hun bestemming, zoals openbaar groen, fietspad, verkeer of iets dergelijks) van groot belang. In het verleden hadden gemeenten veel meer aandacht voor ruimtelijke ontwikkelingen en dus voor de gronden die daarin betrokken waren. De gronden die ‘slechts’ beheerd moesten worden, kregen veel minder aandacht. Jaren zijn voorbijgegaan waarin dergelijke gronden zonder een correcte regeling door derden gebruikt werden, zonder dat hiertegen actie werd ondernomen of zonder dat het illegaal gebruik zelfs maar werd opgemerkt. Ook gemeentelijke grondnota’s hebben vaak geen of nauwelijks aandacht besteed aan deze gemeentelijke eigendommen. Ook deze nota’s waren meestal gericht op de ruimtelijke ontwikkelingen en de ondersteunende taak die gronden daarin vervullen.

Mr. drs. E.R. Hijmans, Noodzaak en nut van een nota grondbeleid, Bouwrecht BR 2010, blz 75.

De verontachtzaming geldt overigens ook voor bebouwde gronden. In veel gevallen zijn gemeenten ‘toevallig’ eigenaar geworden van woningen, kantoren, winkels, parkeergarages en dergelijke. Ooit was er ongetwijfeld een heel goede reden om dit eigendom te verwerven, maar deze is in de loop van de tijd vervaagd. En dan is er nog het ‘noodzakelijk kwaad’: kerktorens, brugwachtershuisjes, schenkingen bij testament en dergelijke. Afstoten of slopen is veelal onhaalbaar. De gemeente is eigenaar en beheerder van dit onverkoopbare vastgoed, vaak tegen wil en dank.

De Algemene Rekenkamer constateerde op 15 december 2011 dat de Staatsbalans 2010 een totaalbedrag vermeldt van € 80 miljard voor het rijksvastgoed. Volgens de Rekenkamer biedt de onderbouwing van dit bedrag geen betrouwbaar beeld. De Rekenkamer komt tot de conclusie dat de rijksoverheid beperkt zicht heeft op het vastgoedvolume dat zij beheert en dat geldt ook voor de waarde van dat vastgoed. De voorschriften die er zijn, leiden niet tot een betrouwbare registratie en een rijksbreed overzicht van het rijksvastgoed. Eigenlijk weet niemand precies hoeveel vastgoed er is en dus ook niet hoeveel vastgoed niet langer beheerd hoeft te worden en dus verkocht kan worden. “Het Rijk laat daarmee wellicht kansen liggen om geld te besparen.”

http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Onderzoeksrapporten/Introducties/2011/12/Vastgoed_van_het_Rijk_volume_en_waarde.

Toch zullen veel gemeenten iets moeten gaan doen met deze gronden. Er is namelijk in het denken over de ruimtelijke inrichting van ons land een kentering opgetreden. De voorkeur voor nieuw te ontwikkelen ‘maagdelijke’ gebieden is verschoven naar herstructurering van bestaande gebieden. In de nationale Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte is als nationaal belang nr. 13 de zogenaamde «ladder van de duurzame verstedelijking opgenomen». Daarbij is aangegeven dat er een nieuwe balans nodig is tussen vraag en aanbod bij ontwikkelingen en het goed afwegen van bestaande en toekomstige belangen met het oog op een zorgvuldige benutting van de ruimte.

Kort gezegd komt het erop neer, dat als er bestaande gebieden zijn die in een behoefte zouden kunnen voorzien, deze de voorkeur hebben boven ontwikkeling van nieuwe gebieden. Dit beleid heeft een normatieve vertaling gekregen in artikel 3.1.6 lid 2 Bro. Dit artikel schrijft voor waaraan een toelichting bij een bestemmingsplan moet voldoen. Op die manier wordt via invulling van de motiveringsverplichting bij de vaststelling van een bestemmingsplan richting gegeven aan de zorgvuldigheidseis (welk onderzoek moet gedaan worden om een bestemmingsplan te kunnen vaststellen) en aan de belangenafweging. Hiermee wil de wetgever een zorgvuldige afweging van het ruimtegebruik voor nieuwe ontwikkelingen in stedelijke gebieden afdwingen. Artikel 3.1.6 lid 2 Bro kent drie treden, vandaar de term ‘ladder’.

Artikel 3.1.6 lid 2
Bro
luidt als volgt:

De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:

er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins; en

indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.

Artikel 5.20 Besluit omgevingsrecht verklaart dit artikel van overeenkomstige toepassing voor de ruimtelijke onderbouwing van een omgevingsvergunning ex artikel 2.12 lid 1 onder a sub 3 Wabo. Daarmee kan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening worden afgeweken van een bestemmingsplan of beheersverordening. Dit betekent dat de onderzoeksplicht, de belangenafweging en de motiveringsplicht van de ladder van de duurzame verstedelijking ook in acht genomen moet worden bij afwijkingen van bestemmingsplannen en beheersverordeningen via deze omgevingsvergunningen.

Inmiddels heeft de economische crisis zijn stempel gedrukt op veel gebieden in ons land. Er is leegstand van winkels, kantoren, bedrijventerreinen, boerderijen en monumenten. Er is dus nogal wat bestaand stedelijk gebied dat aandacht behoeft. Particulieren hebben hun interesse in deze gebieden verloren vanwege marktwerking. De overheid heeft aan deze gebieden vaak al jarenlang geen aandacht meer besteed, omdat het tot voor kort om beheergebieden ging. Dit heeft tot gevolg, dat de ruimtelijke en economische kwaliteit van deze gebieden achteruit is gehold. In veel gebieden in Nederland speelt bovendien de krimp van de bevolking een rol, waardoor er panden en gebieden ‘over’ zijn.

Tegelijkertijd met deze economische ontwikkeling zien we een trend waarbij de overheid terug treedt, meer afwacht, zich zakelijker opstelt en meer aan de burgers wil overlaten. In 2013 werd dit in de Troonrede door de koning aangeduid met de term ‘participatiesamenleving’. De trend om als overheid niet meer alles zelf te willen doen, maar over te laten aan burgers, wordt al decennialang vergezeld door de individualisering: burgers vertrouwen niet langer meer volledig op de overheid, die alles voor hen doet en regelt, maar dragen zelf verantwoordelijkheid voor hun eigen leven en leefomgeving.

Vertaald naar de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de ruimte, betekent dit in de praktijk dat overheden verwachten dat ruimtelijke ontwikkelingen veel meer onderop, vanuit initiatiefnemers zelf moeten komen, maar ook proberen om publieke gronden – die vanwege de individualisering hun functie hebben verloren – te verkopen voor particulier gebruik. Ook dat kan immers worden geschaard over het begrip «zorgvuldige benutting».

Het zijn twee maatschappelijke ontwikkelingen, die elkaar hier en daar in de weg zitten. De actiegroep kijkt misprijzend naar het verloederde speelterreintje in de wijk en besluit om in contact te treden met de overheid, opdat men het beheer daarvan kan overnemen. De buurman aan de overkant daarentegen overlegt al met zijn hovenier, omdat hij de grond van het speelterreintje wil kopen en bij zijn tuin wil voegen.

Kleinschaligheid is daarbij het credo. Het werken met grote gebiedsontwikkelingen waarvoor de overheid «blauwdrukplannen» maakt, is in de ban. Zozeer zelfs dat planologen waarschuwen voor de teloorgang van een aloude planningstraditie in Nederland. In deze trend past weer dat overheden het beheer en onderhoud van de openbare ruimte versoberen, gronden verkopen en/of meer over willen laten aan de burgers. Hoe dan ook, de overheid trekt zich terug.

Inmiddels heeft het nieuwe wetsartikel 3.1.6 lid 2 Bro tot veel jurisprudentie geleid. Vaak gaat het daarbij om detailhandel in relatie tot leegstand, maar ook woningbouw is aan de orde gekomen. De jurisprudentie bakent af wanneer een ontwikkeling een ‘nieuwe stedelijke ontwikkeling’ is. Om een voorbeeld te geven: van een stedelijke ontwikkeling is volgens de rechter al sprake als er drie huizen direct door het bestemmingsplan worden toegestaan en drie met een wijzigingsbevoegdheid.

ABRS 18 december 2013, 201302867/1/R4, ECLI:NL:RVS:2013:2471. Zie voor meer informatie: Mr. G.H.J. Heutink en mr. A. Franken van Bloemendaal: art. 3.1.6 lid 2 Bro de ladder van de de duurzame verstedelijking nader beschouwd, TBR 2013/137 en Mr. G.H.J. Heutink en mr. A. Franken van Bloemendaal: de ladder van de duurzame verstedelijking nader beschouwd, Deel A, TBR 2014/128 (vervolg op TBR 2013/137).

Er is ook sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als op bestaand stedelijk terrein een verbreding van het aanbod aan detailhandel met een beperkte uitbreiding daarvan plaats vindt

ABRS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2923, BR 2014/113 m.nt. E.C. Rozenboom.

. Daarnaast gaan veel uitspraken over de vraag hoe leegstand betrokken moet worden bij de vraag naar de actuele regionale behoefte. Er zijn nogal wat bestemmingsplannen die de toets van de bestuursrechter niet hebben kunnen doorstaan. Veel gemeenten hebben hun huiswerk dus over moeten doen, zowel qua onderzoek als qua motivering.

Omdat het hier een nationaal belang betreft, kunnen het Rijk en de provincie ingrijpen als een gemeente nieuwe stedelijke ontwikkelingen in bovenstaande zin nastreeft, zonder dat dit een «duurzame verstedelijking» is als wordt beoogd. Om problemen te voorkomen nemen al enkele provincies het voortouw. Zij gaan in overleg met gemeenten over de regionale invulling van de duurzame verstedelijking of schrijven dit via hun structuurvisies en verordeningen voor.

In het kader van deze ontwikkelingen komt ook illegaal grondgebruik in beeld. De focus ligt immers veel meer dan voorheen op bestaande gebieden, waarin leegstand voorkomt en zelfs verpaupering plaatsvindt. Die moeten getransformeerd worden en een andere ruimtelijke kwaliteit krijgen. En dergelijke gronden hebben geschiedenis. Eveneens is een zakelijkere houding nodig, waarin het niet langer past dat de overheid gronden verwaarloost en niet of onvoldoende exploiteert. In het kader van de Crisis- en herstelwet lopen inmiddels veel projecten waarbij aan bestaande gebieden een nieuwe impuls wordt gegeven. Als de focus ligt op bestaande gebieden, komt de problematiek van het illegaal grondgebruik onmiddellijk om de hoek kijken.

Illegaal grondgebruik zou dus een belangrijk onderdeel moeten zijn van gemeentelijk grondbeleid én –beheer. De toekomst lijkt ook te zijn, dat nieuwe gronden verwerven en uitgeven voor ruimtelijk beleid steeds minder prioriteit krijgt. Bij de aanpak van bestaande panden en gebieden in combinatie met organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie, kunnen situaties van illegaal grondgebruik al snel een belemmering zijn: geen grond = geen ontwikkeling. De aanpak van illegaal grondgebruik biedt daarentegen mogelijkheden voor ontwikkeling en betere exploitatie: wel grond = ontwikkelingen mogelijk maken én/of (beter) exploiteren. Grondbeheer door handhaving en exploitatie is in het verleden vaak vergeten en verwaarloosd, maar zal een prominentere plaats moeten gaan innemen. Dit geldt temeer als de overheid wil terugtreden en meer aan de verantwoordelijkheid van de burgers wil overlaten.

Veel gemeenten doen dit met name voor delen van de openbare ruimte. Steeds vaker wordt de burger aangesproken om het beheer en onderhoud hiervan zelf te doen, al dan niet als eigenaar van de grond. Ook daarvoor is vereist dat illegale situaties in kaart worden gebracht en worden omgezet naar legale gebruikssituaties en duidelijke afspraken voor de toekomst.

Wat dat betreft is opmerkelijk, dat het beheer van onroerende zaken in de nieuwe Omgevingswet weinig aandacht krijgt.

“Minister Schultz heeft op 17 juni 2014 het wetsvoorstel voor de Omgevingswet naar de Tweede Kamer gestuurd. Met dit wetsvoorstel worden de bestaande instrumenten voor de fysieke leefomgeving in één wet samengebracht, inclusief de instrumenten voor het gemeentelijk grondbeleid.”

http://www.vng.nl/onderwerpenindex/ruimte-en-wonen/woningmarkt/nieuws/wat-betekent-de-omgevingswet-voor-gemeentelijk-grondbeleid.

Met deze nieuwe wet verdwijnt veel van de bestaande regelgeving in het omgevingsrecht. Hiervoor komt één wet met een aantal AMvB’s in de plaats. Qua grondexploitatie wordt vooral voortgeborduurd op de huidige regeling in de Wro. Dat betekent dat het beheer van onroerende zaken vooral een privaatrechtelijke aangelegenheid zal blijven. En dat is opmerkelijk, gelet op de mogelijkheden die de jurisprudentie biedt voor een bestuursrechtelijke aanpak van illegaal grondgebruik en de tweewegenleer, die overheden op dit terrein geen strobreed in de weg legt.

Het beheer van de eigendommen van de gemeente is een taak van het college van burgemeester en wethouders, zo bepaalt de Gemeentewet. Het is vooral instrumenteel van karakter en ligt ver af van de taken van de gemeenteraad.

De afstand tot de gemeenteraad lijkt praktisch: illegaal grondgebruik is immers bij uitstek een uitvoeringstaak voor het college: overeenkomsten sluiten en optreden tegen inbreuken op het eigendomsrecht van de overheid. In de praktijk leidt dit echter ook tot verkeerde beeldvorming bij de raad: veel raadsleden maken van gebruikers van andermans grond nogal eens slachtoffers, die vooral veel begrip en gunstige tarieven verdienen. Een beeld dat helaas niet klopt met de werkelijkheid. Het ligt veel genuanceerder.

Een college van burgemeester en wethouders kan er voor kiezen om de gemeenteraad een rol hierin te laten spelen, bijvoorbeeld door taakstellend op te treden. Bij een heroriëntatie op bestaande terreinen en de aanpak van leegstand ligt dat eigenlijk ook voor de hand. Verder zou de gemeenteraad ook zelf initiatief kunnen nemen om (beleids)kaders stellen, die de bevoegdheden van het college bij illegaal grondgebruik richting geven. Een kader van de raad kan dienen als sluitstuk van het ruimtelijke en grondbeleid. Tevens kan de raad een visie ontwikkelen op standaardsituaties, zoals de verkoop van gronden via vaste prijzen of juist een bandbreedte waarbinnen maatwerk mogelijk is, de zorg voor gebruikers te goeder trouw en het snel en adequaat optreden tegen inbreuken op het eigendomsrecht.

De raad kan overigens in algemene zin beperkingen stellen aan de vrijheid van handelen van het college in het privaatrecht óf deze juist beter mogelijk maken, door het college de middelen en het vertrouwen te geven, juist te handelen. Het gaat hier niet om extern werkende beperkingen, die de raad kan opleggen. Het is immers het college dat bevoegd is om privaatrechtelijk rechtshandelingen te verrichten.

Artikel 160 Gemeentewet.