Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. In deze wet staat de dienstverlening door de overheid aan burgers en bedrijfsleven centraal. Met de Wabo is een groot aantal (ongeveer 25) vergunningen, ontheffingen en meldingen (toestemmingen) geïntegreerd in één vergunning: de omgevingsvergunning. Eén vergunning leidt tot de invoering van één loket, één (digitaal) aanvraagformulier, één bevoegd gezag, één uniforme en in het algemeen ook kortere procedure en één procedure. Samenvoeging van deze toestemmingen leidt tot vermindering van het aantal toestemmingen en daarmee tot een vermindering van administratieve lasten.

Kamerstukken 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 3.

In de Wabo is het zogenaamde model 3 doorgevoerd. Dat betekent dat de wet geen integraal toetsingskader bevat, maar dat de toetsingskaders van de vergunningstelsels uit de wetten waarvan de toestemmingen zijn opgenomen in de Wabo vrijwel volledig zijn overgeheveld naar de Wabo. Deze zijn opgenomen in aparte wetsartikelen. Dit houdt in dat de inhoudelijke beoordeling van een omgevingsvergunningaanvraag nog steeds plaatsvindt aan de hand van afzonderlijke toetsingskaders.

Kamerstukken 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 11.

Die toetsingskaders staan echter niet meer in de sectorale wetten, maar in de Wabo. Model 4 gaat nog een stap verder, hierin worden ook de toetsingskaders geïntegreerd.

Voor uitleg over deze modellen, zie de brief aan de Tweede Kamer van 23 september 2004, Kamerstukken II

2004-2005, 29 383, nr. 18.

Met de toekomstige Omgevingswet wordt dat model nagestreefd.

De verschillende activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning kan worden verleend, zijn opgenomen in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo. In artikel 2.1 gaat het om de toestemmingen ten aanzien van verschillende aspecten van een project (zoals bouwen, aanleggen, oprichten, gebruiken, slopen). In artikel 2.2 zijn de vergunningen of ontheffingen uit provinciale en gemeentelijke verordeningen opgenomen. Deze toestemmingen kunnen ook omgevingsvergunningplichtig zijn, mits provinciale staten of de gemeenteraad dat in de betreffende verordening bepalen. Is dat het geval, dan zijn op de toestemming de regels van de Wabo van toepassing. Het kan hierbij gaan om verordeningen zoals een gemeentelijke bouwverordening, een kapverordening of een monumentenverordening.

Ten aanzien van monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten worden de volgende activiteiten met name als omgevingsvergunningplichtig genoemd:

artikel 2.1 lid 1 onder f Wabo: het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd (Rijks)monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,

artikel 2.1 lid 1 onder h Wabo: het slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- en dorpsgezicht,

artikel 2.2 lid 1 onder b Wabo: het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen of herstellen, gebruiken of laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht van een bij verordening aangewezen monument;

art. 2.2. lid 1 onder c Wabo: het slopen van een bouwwerk in een krachtens een verordening aangewezen stads- en dorpsgezicht.

Daarnaast kunnen zich andere activiteiten voordoen, die relevant kunnen zijn voor monumenten, beschermde stads- en dorpsgezichten en culturele erfgoederen. Met name zal het dan vaak gaan om bouwactiviteiten (art. 2.1 lid 1 onder a Wabo), het uitvoeren van werken en werkzaamheden (art. 2.1 lid 1 onder b Wabo), het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met de vigerende planologisch-juridische regeling (art. 2.1 lid 1 onder c Wabo), het brandveilig gebruiken van bouwwerken (art. 2.1. lid 1 onder d Wabo), het slopen van een bouwwerk voor zover dat bepaald is in de planologisch-juridische regeling (art. 2.1 lid 1 onder g Wabo), maar ook het aanleggen van een weg (art. 2.2 lid 1 onder d Wabo), een uitweg maken (art. 2.1 lid 1 onder e Wabo) het aanbrengen van een alarminstallatie (art. 2.2 lid 1 onder f Wabo), het kappen van houtopstanden (art. 2.2. lid 1 onder g Wabo), het bevestigen van handelsreclame aan de gevel (art. 2.2. lid 1 onder h en i Wabo) en de opslag van roerende zaken (art. 2.2 lid 1 onder k Wabo). Denkbaar is tenslotte ook, dat een dergelijk gebouw of gebied vergunningplichtig is op grond van art. 2.1 lid 1 onder e Wabo, omdat er tevens sprake is van een milieu-inrichting. Als zich meer activiteiten binnen een project voordoen, kan de aanvrager hiervoor één vergunning aanvragen.

Een project kan dus bestaan uit één of meer van de genoemde activiteiten. Uiteindelijk bepaalt wel de aanvrager de omvang van het project. Wordt voor de sloop van een woning, de kap van een boom en de bouw van een nieuwe woning in één keer vergunning gevraagd dan krijgt de aanvrager één omgevingsvergunning waarbij toestemming gegeven voor alle aangevraagde onderdelen. De aanvrager kan echter ook besluiten om voor verschillende activiteiten aparte vergunningen aan te vragen. In dat geval worden er meerdere (deel)omgevings-vergunningen verleend. Zo kan de aanvrager de kap van een boom afzonderlijk aanvragen van de bouw van een woning, die op de plaats van de boom wordt gebouwd.

De mogelijkheid tot het afzonderlijk aanvragen van toestemmingen voor verschillende activiteiten is echter niet onbeperkt. Uitzondering hierop zijn de toestemmingen voor activiteiten die onlosmakelijk met andere activiteiten zijn verbonden. Op de aanvrager rust namelijk een zorgplicht om dergelijke activiteiten tegelijkertijd aan te vragen.

Art. 2.7 lid 1 Wabo.

Van onlosmakelijke samenhang is sprake als een feitelijke activiteit of handeling in juridisch opzicht tegelijkertijd ook een andere Wabo- activiteit is. Dit kan zich vrij snel voordoen als het project betrekking heeft op een monument of een beschermd stads- en dorpsgezicht. Dit is bijvoorbeeld het geval als een beschermd monument wordt verbouwd. In dat geval is sprake van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo en tegelijkertijd van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 onder f Wabo dan wel van artikel 2.2 lid 1 onder b Wabo. Feitelijk betreft het echter dezelfde bouwwerkzaamheden en handelingen.

Daarnaast zijn er nog toestemmingen die kunnen ‘aanhaken’. Het betreft hier de vergunningenstelsels uit de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en Faunawet. Een aanvraag voor activiteiten die onder de werking van die wetten vallen kan ook bij de aanvraag om omgevingsvergunning worden meegenomen, als de aanvrager dat wenst. De aanvrager moet dan de betreffende toestemming tegelijkertijd aanvragen met de omgevingsvergunningplichtige activiteiten. De toestemming ingevolge de natuurwetten wordt vervolgens gegeven via de omgevingsvergunning. De toestemming wordt ‘aangehaakt’ aan de omgevingsvergunning. De aanvrager kan er echter ook voor kiezen de toestemming op grond van deze wetten afzonderlijk aan te vragen. In dat geval moet hij de aanvraag daartoe doen voordat de omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Doet hij dat niet, dat moet de aanvraag omgevingsvergunning ook betrekking hebben op deze toestemmingen.

Als voor één van de activiteiten van een Wabo-project een weigeringsgrond aanwezig is, moet in beginsel de gehele omgevingsvergunning worden geweigerd. Dat kan anders liggen als de aanvrager het bevoegd gezag (in de aanvraag) verzoekt de omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteiten waarvoor zij niet behoeft te worden geweigerd.

Artikel 2.21 Wabo.

In dat geval bevat het besluit inzake de omgevingsvergunning een gedeeltelijke weigering en een gedeeltelijke verlening van die vergunning. Gebruik maken van de vergunning kan de aanvrager echter niet, omdat hij voor de geweigerde activiteit handelt in strijd met de wet (Wabo of de sectorale wet van de aangehaakte toestemming) zolang niet alsnog een aanvullende omgevingsvergunning voor die activiteit is verleend.

Bevoegd gezag
In beginsel zijn burgemeester en wethouders van de gemeente waar de betrokken activiteiten in hoofdzaak zullen worden uitgevoerd bevoegd gezag en dus bevoegd op de aanvraag te beslissen. In specifiek in het Bor benoemde gevallen zijn de Minister van Infrastructuur en Ruimte of GS aangewezen als bevoegd gezag.

Artikel 2.4 Wabo en de artikelen 3.1 tot en met 3.4 van het Bor.

In sommige gevallen is sprake van een gedeelde beslissingsbevoegdheid, ook al zijn burgemeester en wethouders bevoegd gezag. Dat is het geval als een verklaring van geen bedenkingen nodig is van een ander bestuursorgaan.

Artikel 2.27 Wabo.

Wordt een dergelijke verklaring van geen bedenkingen geweigerd, dan moet de omgevingsvergunning worden geweigerd.

Artikel 2.20a Wabo.

Wordt een verklaring van geen bedenkingen alleen verleend mits bepaalde voorschriften aan de omgevingsvergunning worden verbonden, dan is het bevoegd gezag verplicht die voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden en ervoor zorg te dragen dat die voorschriften op de andere voorschriften, die aan de vergunning worden verbonden, worden afgestemd.

Artikel 2.22 lid 2 Wabo.

Soms kan ook een bindend advies nodig zijn van het waterschap. Dat is het geval indien het een milieuactiviteit betreft waarbij vanuit een inrichting of mijnbouwwerk afval(water) wordt geloosd in een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater.78 Het bindende advies kan inhouden dat voorschriften nodig zijn om bepaalde gevolgen te voorkomen en indien dat niet met voorschriften is te voorkomen, dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd. Dat advies moet worden opgevolgd.

Procedure
De Wabo kent twee procedures, de reguliere procedure (artikel 3.7 e.v. Wabo) en de uitgebreide procedure (artikel 3.10 e.v. Wabo). De reguliere procedure houdt in dat het bevoegd gezag acht weken na ontvangst van de aanvraag beslist op de aanvraag. Deze termijn kan eventueel met maximaal zes weken worden verlengd.

Artikel 3.9 lid 2 Wabo.

Wordt niet binnen de gestelde termijn (acht weken met maximaal verlenging van zes weken) op de aanvraag beslist dan wordt de omgevingsvergunning van rechtswege verleend. Voor de gevallen genoemd in artikel 3.10 Wabo is de uitgebreide procedure van toepassing. Deze procedure houdt in dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb moet worden gevolgd.

De uitgebreide procedure is onder andere van toepassing op de omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, de tijdelijke omgevingsvergunning (artikel 2.12 lid 2 Wabo) en de monumentenvergunning (artikel 2.1 lid 1 sub f ).