Besluit omgevingsrecht en Regeling omgevingsrecht

In het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een aantal bepalingen uit de Wabo nader uitgewerkt.

Besluit van 25 maart 2010, houdende regels ter uitvoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Besluit omgevingsrecht), Stb. 2010, 143.

In het Bor komen veel onderwerpen aan de orde, waaronder het vergunningvrij bouwen. Een aantal bepalingen uit de Wabo is daarnaast (verder) uitgewerkt in de Regeling omgevingsrecht (Mor).

Regeling van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 30 maart 2010, nr. BJZ2010008979, houdende nadere regels ter uitvoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en van het Besluit omgevingsrecht (Regeling omgevingsrecht), Stcr. 2010, 5162.

Hierin zijn regels opgenomen betreffende de indieningsvereisten voor de omgevingsvergunning. Het Bor en de Mor zijn tegelijk met de Wabo in werking getreden op 1 oktober 2010. Per 1 januari 2012 zijn beide regelingen gewijzigd.

Vergunningvrij bouwen
Voor de inwerkingtreding van het Bor gold het op de Woningwet gebaseerde Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningsplichtige bouwwerken (Bblb).

Besluit van 13 juli 2002, houdende voorschriften omtrent het bouwen waarvoor het vereiste van een bouw- vergunning niet geldt, en omtrent het bouwen waarvoor een lichte bouwvergunning vereist is (Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken), Stb. 2002, 410, ingetrokken per 1 oktober 2010, Stb. 2010, 144.

Op basis daarvan waren bepaalde bouwactiviteiten uitgezonderd van de bouwvergunningplicht en gold voor andere activiteiten een lichtere procedure dan de gewone bouwvergunningprocedure. Thans zijn in Bijlage II bij het Bor de situaties opgenomen waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist. Dit betreft met name een regeling voor het vergunningvrij bouwen. Bij de invoering van het Bor zijn de mogelijkheden om vergunningvrij te bouwen verruimd.

Bij het vergunningvrij bouwen wordt onderscheid gemaakt tussen twee categorieën:

absoluut vergunningvrije activiteiten: de absoluut vergunningvrije activiteiten zijn opgenomen in artikel 2 van bijlage II van het Bor. Voorbeeld is het bouwen van bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied. Als wordt voldaan aan de regels die in artikel 2 zijn opgenomen is geen omgevingsvergunning noodzakelijk. Voor deze activiteiten is geen toets aan het bestemmingsplan of de beheersverordening noodzakelijk.

activiteiten die alleen vergunningvrij zijn als ze voldoen aan de regels van het bestemmingsplan of de beheersverordening: deze categorie is nieuw ten opzichte van het Bblb. Het betreft hier een uitbreiding van het vergunningvrij bouwen. Vergunningvrij zijn de activiteiten genoemd in het artikel 3 van Bijlage II van het Bor alleen voor zover ze passen binnen het bestemmingsplan of de beheersverordening.

In artikel 5 lid 3 van Bijlage II van het Bor zijn een aantal uitzonderingen op het vergunningvrij bouwen opgenomen. Uit het eerste lid volgt dat bij toepassing van het vergunningvrij bouwen het aantal woningen niet mag toenemen. Vergunningvrij bouwen is niet toegestaan op of bij illegaal gebouwde bouwwerken en bouwwerken die in strijd met de planologische regelgeving worden gebruikt (lid 2). Hiervoor is dus wel een omgevingsvergunning verplicht.

Ten aanzien van monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten geldt een specifieke regeling inzake het vergunningvrij bouwen. Aanvankelijk was in het derde lid van artikel 5 Bijlage II van het Bor bepaald dat vergunningvrij bouwen niet is toegestaan bij beschermde monumenten en in beschermde dorps- en stadsgezichten. Sinds 1 januari 2012 bepaalt artikel 2.5a Bor echter, dat geen omgevingsvergunning nodig is voor de in artikel 3a van Bijlage II bij het Bor opgenomen gevallen. Het gaat hier om gewoon onderhoud waarbij materiaalsoort en kleur niet wijzigen (bij een park of tuin: de aanleg niet wijzigt) en activiteiten die uitsluitend leiden tot inpandige veranderingen zonder monumentale waarden.

Voor rijks-, gemeentelijke en provinciale monumenten geldt voorts dat het vergunningvrij bouwen in, aan of op een monument is beperkt tot gewoon onderhoud en bouwen ingevolge een handhavingsbesluit. In Bijlage II van het Bor is daartoe artikel 4a toegevoegd. Vergunningvrij bouwen in, aan of op een monument is toegestaan, voor zover dat onderdeel van het monument geen monumentale waarde betreft.
Het gaat hierbij in beginsel om onderdelen die na het moment van aanwijzing tot monument zijn aangebracht en die uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde hebben. Het kan ook gaan om onderdelen van het monument waarvan uit de aanwijzing blijkt dat zij geen monumentale waarde hebben.

Voor het bouwen bij een monument moet het dan gaan om de gronden en bijbehorende bouwwerken die niet tot het monument behoren, die zelf niet als monument zijn aangewezen. Deze hebben in principe geen waarde uit het oogpunt van monumentenzorg. Het bouwen bij een monument kan verstoring van de aanblik van het monument opleveren. Hiervan is doorgaans echter alleen sprake bij het oprichten van nieuwe bouwwerken bij het monument of bij een grote wijziging aan de voorkant van een bijbehorend bouwwerk dat naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd. De vergunningvrije activiteiten die zien op kleine wijzigingen van bijbehorende bouwwerken of op wijzigingen aan de achterkant van die bouwwerken dan wel het plaatsen van tuinmeubilair, een vlaggenmast of speeltoestellen tasten niet of nauwelijks de aanblik van het monument aan. Uit het oogpunt van monumentenzorg is een beoordeling van deze activiteiten dan ook niet nodig. Dakkapellen aan de voorkant, bijbehorende bouwwerken en bouwwerken voor recreatief nachtverblijf zijn daarom uitgesloten bij de versoepeling van de regelgeving. Het bouwen van deze bouwwerken aan, in, op of bij een monument blijft dus omgevingsvergunningplichtig.

Vergunningvrij bouwen in een door het Rijk aangewezen beschermde stads- of dorpsgezichten is mogelijk als dat een gevolg is van een handhavingsbesluit of als het uitsluitend inpandige veranderingen betreft.

Dit geldt niet in een provinciaal of gemeentelijk beschermd dorpsgezicht.

Aanvankelijk waren slechts de activiteiten, bedoeld in artikel 2, onderdelen 1 en 2, van bijlage II bij het Bor en de activiteiten, bedoeld in de overige onderdelen van artikel 2 en artikel 3 die leidden tot uitsluitend inpandige veranderingen, vergunningvrij. Met de aanpassing van het Bor is dit verruimd. In aanvulling op de eerder genoemde vergunningvrije activiteiten zijn de activiteiten in de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor vergunningvrij verklaard. Wel zijn er een aantal aanvullende voorwaarden gesteld wat betreft de toegestane locatie van die activiteiten. Daarbij gaat het in de eerste plaats om veranderingen van een achtergevel of achterdakvlak, mits die gevel of dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd. Daarnaast betreft het het oprichten van bouwwerken op het erf aan de achterkant van een hoofdgebouw, mits dat erf niet ook deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw en niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, of op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied.

Voor zover de overige als gevolg van dit besluit vergunningvrij geworden bouwactiviteiten in een beschermd stads- of dorpsgezicht, ondanks de gestelde aanvullende voorwaarden, toch tot publiekelijk zichtbare gevolgen zullen leiden, – in een enkel geval zal dit aan de orde zijn, bijvoorbeeld bij boerderijen en villawijken met een grote openheid in de structuur van het stads- of dorpsgezicht is dit in het grotere geheel ondergeschikt geacht ten opzichte van de lastenverlichting die hiermee voor eigenaren van panden in beschermde stads- of dorpsgezichten wordt bereikt.

Nota van Toelichting, Algemeen deel, onderdeel 4.3.

Voor een volledige beschrijving van de wijzigingen, die per 1 januari 2012 zijn ingevoerd wordt verwezen naar paragraaf 4.3.3.

Voor de overige uitzonderingen wordt verwezen naar de tekst van artikel 5 van Bijlage II van het Bor.

Cultureel erfgoed en vergunningvrij bouwen
Voor cultureel erfgoed is met name de activiteit bouwen van een bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied van belang. Aan een karakteristiek gebouw dat geen monument is kan vergunningvrij worden gebouwd met inachtneming van de regels van artikel 2 en 3. In het kader van het opstellen van het bestemmingsplan of de beheersverordening verdient het dan ook aanbeveling om na te gaan of zich hierdoor misschien ongewenste situaties kunnen voordoen. Is het bijvoorbeeld gewenst dat een karakteristiek gebouw vrijstaand blijft dan kan in het bestemmingsplan een regeling worden opgenomen waarmee de plaats van bijbehorende bouwwerken wordt vastgelegd. Voor activiteiten die vallen onder de werking van artikel 2 kan geen beperkende regeling in het bestemmingsplan worden opgenomen, omdat daarbij niet wordt getoetst aan het bestemmingsplan.

Artikel 5 bepaalt dat de artikelen 2 (met uitzondering van lid 1 en 2) en 3 niet van toepassing zijn op beschermde monumenten (rijks- , beschermd via de Mw, provinciaal of gemeentelijk, beschermd via provinciale of gemeentelijke verordeningen) of binnen een beschermd dorps- of stadsgezicht.

Uit het vorenstaande blijkt, dat het voor een goed doordacht beleid ten aanzien van de monumentenzorg en cultureel erfgoed van belang is, dat bestemmingsplannen en welstandsnota’s goed op de regeling van het vergunningvrij bouwen zijn afgestemd.

Kruimelgevallenregeling
In artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo is geregeld dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met een planologische regeling, waaronder een bestemmingsplan. Artikel 2.12 Wabo biedt vervolgens een aantal mogelijkheden om ondanks strijd met een planologische regeling toch een omgevingsvergunning te kunnen verlenen (binnenplanse of buitenplanse afwijking). In artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 Wabo is de zogenaamde ‘kruimelgevallenregeling’ opgenomen. Deze regeling houdt in dat voor de gevallen genoemd in artikel 4 van Bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning kan worden verleend, die is voorbereid met de reguliere procedure van de Wabo. Hierbij kan bij overschrijding van de beslistermijn een vergunning van rechtswege ontstaan.

Wanneer het project waarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd niet alleen het afwijken van de planologische regeling inhoudt maar ook een activiteit die valt onder de werking van artikel 2.1 lid 1 sub f Wabo (monument) ligt dat anders. Er is dan sprake van samenloop. De Wabo regelt in dat geval, dat de reguliere voorbereidingsprocedure wijkt voor de uitgebreide voorbereidingsprocedure van de Wabo. Dit is geregeld in artikel 3.10 lid 1 onder d Wabo. De uitgebreide voorbereidingsprocedure is daardoor ook van toepassing op het gedeelte van de aanvraag dat de kruimelgevallenregeling betreft. Er kan dus in deze gevallen geen vergunning van rechtswege ontstaan. Dit geldt overigens alleen voor rijksmonumenten, omdat in artikel 3.10 Wabo alleen verwezen wordt naar artikel 2.1 lid 1 onder f Wabo. Artikel 2.2 lid b en c Wabo worden daarin niet genoemd. Dat betekent dat er bij samenloop van een activiteit betreffende een gemeentelijk of provinciaal monument dan wel een gemeentelijk of provinciaal aangewezen beschermd stads- en dorpsgezicht met een activiteit waarop de kruimelgevallenregeling van toepassing is wel de reguliere voorbereidingsprocedure van de Wabo geldt. In die situaties kan dus wel een vergunning van rechtswege ontstaan.

Overigens moet op grond van artikel 5 lid 1 van Bijlage II van het Bor bij toepassing van de kruimelgevallenregeling het aantal woningen gelijk blijven.

Cultureel erfgoed en de kruimelgevallenregeling
Voor ander cultureel erfgoed dan rijksmonumenten kan de kruimelgevallenregeling enerzijds een uitkomst bieden als het bijvoorbeeld gaat om functiewijziging van een karakteristiek gebouw. Met die gebruikswijziging mogen ook de daarmee samenhangende inpandige bouwactiviteiten worden toegestaan, mits het gebouw binnen de bebouwde kom is gelegen en de oppervlakte niet meer dan 1.500 m2 bedraagt. Met toepassing van de korte, reguliere voorbereidingsprocedure kan de gebruikswijziging met de verbouwing worden toegestaan.

Artikel 4 lid 9 bijlage II Bor.

Anderzijds kan toepassing van de regeling (bijvoorbeeld het bouwen van een bijbehorend bouwwerk) leiden tot afbreuk aan het cultureel erfgoed, zoals verstoring van een bepaalde bebouwingsstructuur of afbreuk aan een bepaalde openheid.

Het is dan ook van groot belang om het aspect cultureel erfgoed mee te wegen bij de beslissing over een aanvraag voor een kruimelgeval. Er is hier immers geen verplichting voor het bevoegd gezag om de omgevingsvergunning te verlenen, maar sprake van een bevoegdheid. Het is daarom aan te raden dat gemeenten beleid ontwikkelen hoe om te gaan met de kruimelgevallen ingeval het culturele erfgoederen betreft. Er zijn veel activiteiten die hieronder vallen nu de regeling van toepassing is op alle functies, dus naast het wonen ook op bedrijven, winkels enzovoort. Daarnaast is de hoogte of oppervlakte van een bijbehorend bouwwerk binnen de bebouwde kom niet begrensd. Op een aanvraag zal een besluit moeten worden genomen die ook gemotiveerd moet worden (verlening of weigering vergunning).