10. Het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning

Het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;

de bewoning is niet in strijd met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden;

de bewoner had op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik en bewoont deze sedertdien onafgebroken, en:

de bewoner was op 31 oktober 2003 meerderjarig.

Dit onderdeel maakt al jaren onderdeel uit van de kruimelregeling. Ook al toen de kruimelregeling deel uitmaakte van het Besluit ruimtelijke ordening. De aanleiding om ooit een regeling in het leven te roepen voor permanente bewoning van een recreatiewoning was het groeiende probleem van de onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen. Naast dat er vaak strijdigheid met het bestemmingsplan speelde, voldeden deze recreatiewoningen vaak ook niet aan (bouwtechnische) eisen die aan een “normale” woning op grond van het Bouwbesluit worden gesteld.

Met dit onderdeel wordt het mogelijk gemaakt om, onder voorwaarden, bewoning met een vergunning toe te staan.

Dit onderdeel moet in samenhang worden gezien met artikel 5.18, vierde lid, van het Besluit omgevingsrecht. Daarin is bepaald dat een omgevingsvergunning voor permanente bewoning van een recreatiewoning als bedoeld in dit onderdeel slechts geldt voor de termijn gedurende welke degene aan wie de vergunning is verleend de desbetreffende recreatiewoning onafgebroken bewoont. Dit wordt aangeduid met de persoonsgebonden beschikking.

Het principe van een persoonsgebonden beschikking is dat deze uitsluitend geldt voor die personen die in die beschikking zijn genoemd. Deze beschikking geldt dan niet voor rechtsopvolgers zoals een eventuele koper van de recreatiewoning. De persoonsgebonden beschikking is ook objectgebonden. Bij aankoop van een andere recreatiewoning op hetzelfde recreatiepark “verhuist” de beschikking niet mee naar de nieuwe recreatiewoning. Wel staat de persoonsgebonden beschikking medebewoning van derden toe zoals een (nieuwe) partner en kinderen. Maar in dat geval vervalt wel het recht van bewoning van deze derde personen op het moment dat de houder van de persoonsgebonden beschikking, om welke reden dan ook, de bewoning beëindigt. Medebewoning staat dus niet gelijk met de in de beschikking genoemde personen.

De persoonsgebonden beschikking wordt gezien als een uitsterfconstructie. Op enig moment zal de onrechtmatige bewoning van deze recreatiewoningen beëindigd zijn.

Het is toegestaan dat een gemeente ter aanvulling op dit onderdeel eigen beleid formuleert hoe aan deze vrijstelling meegewerkt kan worden.

De gemeente Baarn

http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/historie/Baarn/197897/197897_1.html.

heeft voor deze mogelijkheid beleid geformuleerd waar, onder andere een aantal eisen/voorwaarden staan die van toepassing zijn voor de omgevingsvergunning.

Categorie 2 Persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning

De mogelijkheid van verlenen van een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning is sinds de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) opgenomen in het Besluit omgevingsrecht (Bor).

Als peildatum voor het in aanmerking komen voor een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning is in de Bor de datum van 31 oktober 2003 gehanteerd. De wetgever heeft deze datum gehanteerd, omdat vanaf deze datum iedereen kon weten dat permanente bewoning niet is toegestaan en dat de gemeente hiertegen kan gaan optreden. Bewoners die voor een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning in aanmerking willen komen, moeten op grond van artikel 4, lid 10 van bijlage 2 van het Bor voldoen aan de volgende eisen:

de recreatiewoning moet voldoen aan de bij of krachtens de Woningwet aan de bestaande woning gestelde eisen;

de bewoning mag niet in strijd zijn met de bij of krachtens de Wet Milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden;

de bewoner had op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik en bewoont deze sedertdien onafgebroken en de bewoner was op 31 oktober 2003 meerderjarig.

Bij het vaststellen van de datum waarop een persoon permanent in de recreatiewoning is gaan wonen, dient de betreffende persoon bewijsmiddelen aan het college van burgemeester en wethouders te overleggen.

Een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning wordt alleen door burgemeester en wethouders verleend als de bewoner zijn bewoning aantoont met bewijsmiddelen die in tenminste twee van de hiernavolgende onderdelen a. t/m g. zijn genoemd:

een bewijs van inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie op het adres van de recreatiewoning;

bescheiden waaruit blijkt dat de recreatiewoning in de aangifte inkomstenbelasting is opgegeven als eigen woning en door de Belastingdienst als zodanig is aangemerkt;

een polis voor een ziektekostenverzekering waarbij als adres van de bewoner het adres van de recreatiewoning is vermeld, gevoegd bij een inschrijving van die bewoner bij een huisartsenpraktijk in de gemeente waarin de recreatiewoning is gelegen of een aangrenzende gemeente;

bescheiden waaruit blijkt dat sprake is van een door burgemeester en wethouders genomen besluit met betrekking tot bekostiging van leerlingenvervoer vanaf het adres van de recreatiewoning;

door de werkgever van de bewoner aan die bewoner verstrekte jaaropgaven waaruit blijkt dat sprake is van een inkomen van die bewoner op het adres van de recreatiewoning;

bescheiden van een uitkeringsinstantie of pensioenfonds waaruit blijkt dat sprake is van een uitkering of pensioen van die bewoner op het adres van de recreatiewoning; of:

bescheiden waaruit blijkt dat sprake is van een door die bewoner genoten huursubsidie, respectievelijk huurtoeslag op het adres van de recreatiewoning.

Als door burgemeester en wethouders een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning wordt verleend, gelden de volgende voorwaarden:

de omgevingsvergunning is niet overdraagbaar;

de omgevingsvergunning geldt in principe voor onbepaalde tijd, maar komt van rechtswege te vervallen als diegene(n) aan wie de omgevingsvergunning is (zijn) verstrekt, verhuist (verhuizen) of overlijdt (overlijden). De omgevingsvergunning geldt dus niet voor eventuele rechtsopvolgers;

het is niet mogelijk de omgevingsvergunning over te laten schrijven op een andere recreatiewoning;

de omgevingsvergunning wordt op naam verstrekt aan de in de GBA ingeschreven hoofdbewoner en de op de peildatum volgens de GBA bij hem/haar inwonende partner. Een eventueel op het moment van verlenen van de omgevingsvergunning inwonend kind(of kinderen) wordt niet apart op de vergunning vermeld, tenzij het betreffende kind(of de kinderen) op 31 oktober 2003 meerderjarig was (waren). Dit betekent dat een eventueel kind(of kinderen) slechts in de recreatiewoning mag wonen als één van de beide ouders /verzorgers daar ook wonen en voor de bewoning een omgevingsvergunning van burgemeester en wethouders hebben verkregen;

meerderjarige personen die na 31 oktober 2003 (opnieuw) zijn komen inwonen bij de hoofdbewoner vallen niet onder de omgevingsvergunning;

personen met een omgevingsvergunning moeten ingeschreven staan in de GBA van de gemeente Baarn. Indien men zich uitschrijft komt de omgevingsvergunning te vervallen. Het opnieuw inschrijven in de GBA geeft geen recht op een nieuwe omgevingsvergunning;

degenen aan wie een omgevingsvergunning is/wordt verleend, aanvaardt door het gebruikmaken daarvan alle risico’s die daaraan verbonden zijn en vrijwaart de gemeente van mogelijke schadeclaims als gevolg van of in verband met gebruikmaking van de omgevingsvergunning;. een eenmaal afgegeven omgevingsvergunning kan worden ingetrokken, als niet voldaan wordt aan de omgevingsvergunning verbonden, en in deze nota opgenomen, voorwaarden.

De eigenaar/verhuurder van een recreatiewoning zal, indien hij niet zelf de permanente bewoner is, door de gemeente schriftelijk op de hoogte worden gesteld van de afgifte van een omgevingsvergunning aan de bewoner. Tevens zal hem/haar worden bericht dat bij verkoop of verhuur uitdrukkelijk dient te worden vermeld dat de recreatiewoning niet permanent bewoond mag worden of in gebruik mag worden gegeven aan een andere bewoner.

De omgevingsvergunning treedt uiteraard niet in een eventuele privaatrechtelijke overeenkomst en daaruit voortvloeiende verplichtingen tussen eigenaar/verhuurder en huurder, een en ander voor zover niet in strijd met de wet.

Om voor een omgevingsvergunning voor het gebruik van een recreatiewoning in aanmerking te komen moet wel aan een aantal voorwaarden (kenmerken) voldaan worden.

De recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande reguliere woning gestelde eisen. Het zijn de eisen voor bestaande bouw uit het Bouwbesluit 2012. Deze eis heeft mede tot gevolg dat een chalet of stacaravan niet een recreatiewoning is/kan zijn waar permanent gewoond mag worden. Deze worden in de regel aangeduid als recreatieverblijf.

De tweede voorwaarde is dat de bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden. Deze eis heeft te maken met de beperkingen die een woning legt aan bestaande bedrijven en die als het ware op slot zetten bij eventuele uitbreidingsplannen.

Daarnaast geldt als derde eis dat de bewoner op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont en de bewoner op 31 oktober 2003 meerderjarig was. Nadrukkelijk is gekozen om een peildatum op te nemen. Deze peildatum is een harde datum waar niet vanaf geweken kan en mag worden, wil van deze mogelijkheid gebruik worden gemaakt.

Hoewel het los staat van de mogelijkheden van de kruimelregeling is in dit verband wel van belang om de mogelijkheden van bezwaar en beroep te vermelden. De persoonsgebonden beschikking moet gezien worden als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en daar staat dan ook bezwaar en beroep tegen open.

Dat is anders bij de afwijzing van de persoonsgebonden beschikking. De Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State heeft zich altijd op het standpunt gesteld dat tegen de weigering om een persoonsgebonden beschikking af te geven geen bezwaar en beroep ingesteld kan worden. De achterliggende gedachte hierbij is dat deze weigering gezien moet worden als een weigering om een illegale situatie te gedogen en dat kan niet, gelet op de vaste jurisprudentie, een besluit zijn. Kan de bewoner dan helemaal niets doen tegen de weigering. Ja, zeker wel, de reactie van de gemeente afwachten. Als het goed zou zijn, zal de gemeente een handhavingsbesluit nemen en daar kan wel bezwaar en beroep tegen ingesteld worden en in die procedure kan de bewoner van alles aanvoeren, ook dat hij/zij van mening is dat hij/zij ten onrechte niet in aanmerking komt voor een persoonsgebonden beschikking.

Een lastig punt is de vraag wanneer er nu sprake is van permanente bewoning. Is dat objectief te bepalen op een x-aantal dagen of moet dat ook blijken uit feiten en omstandigheden.

Een veel gebruikte omschrijving is: Als het recreatieverblijf als hoofdverblijf wordt gebruikt is er sprake van permanente bewoning. Het recreatieverblijf is het “centrum van het sociale en maatschappelijke leven” van een persoon, kinderen gaan in de gemeente naar school, van de recreatiewoning gaat men naar het werk, men neemt deel aan het verenigingsleven, de post wordt bezorgd op het adres. Met andere woorden: als de dagelijkse activiteiten in het leven vanuit de recreatiewoning worden gepland en ondernomen is er sprake van een hoofdverblijf.

Vaak wordt dat dan ook aangevuld met een dagencriterium, bijvoorbeeld: van een hoofdverblijf is in ieder geval sprake als de bewoner gedurende een aaneengesloten periode van 180 dagen per kalenderjaar tenminste 2/3 van die tijd het adres van het recreatieverblijf als woonadres in gebruik heeft.

De handhaving en dan met name de bewijslast bij permanente bewoning van een recreatiewoning blijft lastig. Dat blijkt ook uit de volgende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State

ECLI:NL:RVS:2016:2824.

.

In beroep had de rechtbank al gesteld dat de gemeente onvoldoende aannemelijk had gemaakt dat er sprake was van permanente bewoning.

In het besluit van 13 augustus 2014 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat uit diverse controles door gemeentelijke toezichthouders kan worden opgemaakt dat [wederpartij] het recreatieverblijf na ommekomst van de begunstigingstermijn heeft laten gebruiken door zijn zoon, [persoon]. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de door het college aan het bij besluit van 17 november 2014 in stand gelaten besluit van 13 augustus 2014 ten grondslag gelegde bevindingen van de gemeentelijke toezichthouders geen toereikende basis vormen voor het oordeel dat [persoon] permanent in het recreatieverblijf heeft gewoond. Het college is het hiermee niet eens. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of in voldoende mate aannemelijk is geworden dat permanente bewoning van het recreatieverblijf plaatsvindt.

De gemeente deelde deze mening niet en ging dan ook in hoger beroep. Het uiteindelijke oordeel was:

De rechtbank heeft terecht overwogen dat in de controlerapporten weliswaar veelvuldig is geconcludeerd dat het recreatieverblijf een bewoonde indruk maakte, maar dat niet duidelijk is waarop die conclusies zijn gebaseerd en evenmin of een bewoonde indruk gelijk is te stellen aan permanente bewoning van het recreatieverblijf, omdat de beschreven waarnemingen daarvoor onvoldoende en niet concreet genoeg zijn. De aanwezigheid van bijvoorbeeld kleding aan de kapstok, een brommer in de schuur, een parasolvoet en tuinmeubilair in de tuin heeft volgens de rechtbank terecht niet kunnen bijdragen aan de conclusie dat het recreatieverblijf permanent wordt bewoond, omdat die artikelen ook bij recreatief gebruik daarvan aanwezig kunnen zijn. Hierbij wordt voorts in aanmerking genomen dat blijkens de controlerapporten de aanwezigheid van deze artikelen heeft bijgedragen aan de conclusie dat het recreatieverblijf een bewoonde indruk maakte, terwijl deze artikelen ook aanwezig waren als het recreatieverblijf volgens de toezichthouders een onbewoonde indruk maakt. Daarnaast maakte het recreatieverblijf bij 26 uitgevoerde controles volgens de uitgevoerde controlerapporten 21 keer een bewoonde indruk op de toezichthouder, terwijl [persoon] slechts zeven of mogelijk negen keer daadwerkelijk is aangetroffen. Nu [persoon] heeft verklaard dat hij het recreatieverblijf geregeld gebruikt om met vrienden af te spreken, te studeren en het bewoond te laten lijken, hetgeen niet als overtreding van de last onder dwangsom kan worden aangemerkt, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat [wederpartij] het recreatieverblijf na afloop van de begunstigingstermijn permanent heeft laten bewonen. Uit de enkele omstandigheid dat [persoon] telkens in de middag- of avondperiode is aangetroffen bij het recreatieverblijf kan, anders dan het college stelt, niet worden afgeleid dat het recreatieverblijf fungeert als het middelpunt van zijn sociale en maatschappelijke activiteiten. Dat [persoon] is ingeschreven op het woonadres van [wederpartij] terwijl hij daar niet over zelfstandige woonruimte beschikt, leidt niet tot een ander oordeel, omdat het niet ongebruikelijk is dat een 21-jarige in zijn ouderlijk huis over niet-zelfstandige woonruimte beschikt. Bovendien heeft het college nagelaten te controleren of en zo ja, onder welke omstandigheden, [persoon] in de ouderlijke woning verbleef. Voorts is de omstandigheid dat [wederpartij] ter zitting van de rechtbank heeft verklaard dat het verbruik van water en elektriciteit na ommekomst van de begunstigingstermijn vrijwel gelijk is gebleven, gelet op de daling van het gasverbruik en de overige omstandigheden, onvoldoende substantieel om daaraan de betekenis te hechten die het college daaraan gehecht wil zien.