1. Bijbehorend bouwwerk

Een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:

niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf;

de oppervlakte niet meer dan 150 m2.

In 2014 is gekozen voor een vereenvoudiging door het laten vervallen van het onderscheid tussen binnen en buiten de bebouwde kom. Ook is het bepaalde van de maximale 50% bebouwing van het aansluitende terrein en/of de overschrijving met meer dan 50% van de oppervlakte op grond van het bestemmingsplan of de beheersverordening komen te vervallen. Daarvoor is in de plaats gekomen dat de oppervlakte van het bijbehorende bouwwerk buiten de bebouwde kom niet meer mag bedragen dan 150 m2. Gevolg is wel dat bij een grotere oppervlakte buiten de bebouwde kom niet meer kan worden volstaan met een omgevingsvergunning welke voorbereid wordt met de reguliere procedure maar dat de uitgebreide procedure van toepassing is. Voor de bebouwde kom geldt geen maximale oppervlaktemaat.

Dit artikel moet zo gelezen worden dat als op grond van artikel 2 en/of artikel 3 er geen bijbehorende bouwwerken meer mogelijk zijn, opsouperen van de beschikbare oppervlakte, op basis van de kruimelregeling een vrijstelling van het planologisch regiem kan worden verleend.

Ook de hoogte van de bijbehorende bouwwerken, niet zijnde een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie is aan een maximum gebonden, 5 meter. Wat niet in de omschrijving is opgenomen is dat het bijbehorende bouwwerk op de grond moet staan. In december 2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State uitgesproken dat ook een balkon een bijbehorend bouwwerk kan zijn waarvoor met toepassing van dit onderdeel een omgevingsvergunning strijdig gebruik bestemmingsplan kan worden verleend.

De gemeente heeft met toepassing van onderdeel 1 van artikel 4 van de Bijlage een omgevingsvergunning voor een balkon verleend. Een bezwaarmaker is van mening dat geen gebruik gemaakt kan worden van dit artikel omdat een balkon geen bijbehorend bouwwerk is.

Het nieuwe balkon aan een bestaande woning is strijdig met het bestemmingsplan. De gemeente heeft deze strijdigheid weggenomen door een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit strijdig gebruik bestemmingsplan op grond van de kruimelregeling artikel 4 lid 1 bijlage II Bor / Wabo

artikel 2.12 lid 1 onderdeel a, onder 2

.

[Appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om van het bestemmingsplan af te wijken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2°, van de Wabo, nu het balkon volgens hem niet kan worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Daartoe voert hij aan dat een bijbehorend bouwwerk blijkens de nota van toelichting bij het Bor op de grond dient te staan en voorts een dak dient te hebben.

In de definitiebepaling van het begrip bijbehorend bouwwerk in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor is niet de eis opgenomen dat een bouwwerk op de grond moet staan om als bijbehorend bouwwerk aangemerkt te kunnen worden. Ook is deze eis, anders dan in het geval van artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II waar het omgevingsvergunningvrije activiteiten betreft, niet opgenomen in het hier aan de orde zijnde artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II.

Nu de tekst van de definitiebepaling van het begrip bijbehorend bouwwerk duidelijk is en daaruit volgt dat een bijbehorend bouwwerk niet op de grond hoeft te staan, komt reeds om die reden aan de nota van toelichting bij het Bor, voor zover daarin met betrekking tot het begrip bijbehorend bouwwerk is vermeld dat net als in het Besluit bouwvergunningvrije en lichtbouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: Bblb) de eis is opgenomen dat een bijbehorend bouwwerk op de grond staat, in dit kader niet die betekenis toe die [appellant] daaraan gehecht wenst te zien.

Vast staat dat het balkon niet is voorzien van een dak. Uit de tekst van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor volgt dat het vereiste van een dak slechts betrekking heeft op het functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, en het geen betrekking heeft op de uitbreiding van een hoofdgebouw. Nu het balkon voorziet in de uitbreiding van de woonfunctie en direct vanuit de woning toegankelijk is en derhalve dient te worden aangemerkt als uitbreiding van de woning op het perceel (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2012 in zaak nr. 201104237/1), staat de omstandigheid dat het niet is voorzien van een dak niet in de weg aan het aanmerken daarvan als bijbehorend bouwwerk. Uit het voorgaande volgt dat het college het balkon terecht heeft aangemerkt als bijbehorend bouwwerk en het bevoegd was om van het bestemmingsplan af te wijken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2°, van de Wabo.

Afdeling bestuursrechtspraak, Datum uitspraak: 11 december 2013, zaaknummer 201300191/1/A1.

Dit artikel kent vele mogelijkheden om via de reguliere procedure een ontheffing te verlenen van het bestemmingsplan. En helemaal als gebruik wordt gemaakt van meerdere leden van artikel 4.

Een voorbeeld:

Een restauranthouder heeft het plan opgevat om zijn horecagelegenheid uit te breiden. Het restaurant wordt vergroot met de ruimte op de eerste verdieping. Deze verdieping heeft echter niet de bestemming horeca (de begane grond wel).

Het restaurant bestaat uit twee panden en in het tweede pand wil hij zowel de begane grond als de verdieping voor de horeca uitbreiden. Dit pand heeft de bestemming “Centrum” en horeca is daarbij niet toegestaan.

Burgemeester en wethouders van Hengelo verlenen een omgevingsvergunning, waarbij de strijdigheid met het bestemmingsplan wordt opgeheven met toepassing van artikel 4, lid 9, Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Dit is de (algemene) ontheffing ander gebruik van gronden en bouwwerken.

Een reguliere omgevingsvergunning dus voor het afwijken van het bestemmingsplan voor “het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten”. In deze casus was echter wel sprake van vergroten van het bouwvolume/bebouwde oppervlakte omdat het vergroten van de hal van de panden is meevergund.

Tegen de vergunning wordt bezwaar gemaakt en de zaak komt tevens terecht bij de voorzieningenrechter

ECLI:NL:RBOVE:2015:5706.

:

Op 1 november 2014 is het gewijzigde Bor in werking getreden. Het negende lid van artikel 4 van bijlage II van het Bor is daarbij ook gewijzigd. Uit de Nota van Toelichting volgt dat lid 9 van artikel 4 is gewijzigd om de mogelijkheid te creëren bestaande gebouwen –al dan niet tijdelijk- een andere functie te geven. Verder is bij de wijziging van lid 9 tot uitdrukking gebracht dat ook het aansluitende terrein onder de reikwijdte van lid 9 valt. Ook is de zinsnede “inpandige bouwactiviteiten” vervangen door “bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of bouwvolume niet vergroten”.

Op pagina (50 en) 51 van de Nota van Toelichting in Staatsblad 2014, 333, is expliciet de mogelijkheid van cumulatie van de verschillende onderdelen van artikel 4 genoemd, waar is vermeld:

“Ook geldt dat de verscheidene onderdelen van artikel 4 in één omgevingsvergunning gecombineerd kunnen worden toegepast. Zo is het mogelijk om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo, tegelijkertijd een omgevingsvergunning te verlenen voor een bepaald gebruik, bedoeld in artikel 4, onderdeel 9 van een bestaand hoofdgebouw en voor de bouw en gebruik van een bijbehorend bouwwerk, bedoeld in artikel 4, onderdeel 1.”

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder daarmee niet op onjuiste wijze toepassing gegeven aan het Bor, zoals dat is gewijzigd op 1 november 2014.

Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat de toegepaste combinatie door de wetgever in de aangehaalde passage is voorzien. De gebruiksverandering van de bestaande panden is ondervangen met toepassing van lid 9, van artikel 4.

De vergroting van het bebouwde oppervlakte c.q. bouwvolume die ontstaat door onder meer het bijtrekken van een hal bij de panden en het aanbrengen van vensters is gedekt door de toepassing van lid 1 van artikel 4. Hiermee zijn zo veel mogelijk activiteiten in één omgevingsvergunning opgenomen. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat hiermee in strijd met (de bedoeling van) de Wabo is gehandeld.

De voorzieningenrechter gaat er daarbij van uit, dat het de bedoeling van de wetgever is geweest mogelijk te maken dat activiteiten die achtereenvolgens zijn toegestaan, ook tegelijkertijd mogelijk te maken. De voorzieningenrechter merkt daarbij nog op, dat blijkens eerdergenoemde Nota van Toelichting het merendeel van de bij het nieuwe Bor doorgevoerde aanpassingen de reikwijdte van artikel 4 op onderdelen vergroot, zodat meer aanvragen om een omgevingsvergunning met een reguliere voorbereidingsprocedure en daarmee dus sneller kunnen worden afgewikkeld. Verder is in de Nota vermeld dat voor uitbreidingen van en gebruikswijzigingen binnen al bestaande hoofdgebouwen en bijbehorende percelen de hoofdlijn geldt dat de reguliere voorbereidingsprocedure moet worden toegepast.

Nog een voorbeeld:

Burgemeester en wethouders verlenen een omgevingsvergunning aan Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. Met deze vergunning kan Praxis zijn bouwmarkt en tuincentrum verbouwen tot een Pal-it bouwmarkt met drive-in. Het bouwplan was in strijd met het bestemmingsplan. De vergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo, en met artikel 4, aanhef en eerste lid, van de Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.

Deze omgevingsvergunning komt uiteindelijk ter beoordeling terecht bij de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State.

De eerste grond die wordt aangevoerd is:

[Appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college niet bevoegd was met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo voor het bouwplan een omgevingsvergunning te verlenen, aangezien met toepassing van deze bepaling alleen een omgevingsvergunning kan worden verleend voor planologisch ondergeschikte gevallen.

De staatsraad is met deze grond snel klaar:

Dit betoog faalt. Uit de tekst van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2° van de Wabo blijkt niet dat is beoogd de toepassing van deze bevoegdheid te beperken tot planologisch ondergeschikte gevallen. Toepassing van de bevoegdheid is uitsluitend beperkt tot de categorieën van gevallen, genoemd in artikel 4 van de bij het Bor behorende Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.

Maar de indiener van het beroep heeft meer pijlen op zijn boog:

[Appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte niet is ingegaan op het betoog dat het college niet bevoegd was voor het bouwplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en eerste lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II, een omgevingsvergunning te verlenen, omdat het bouwplan niet ziet op een bijbehorend bouwwerk.

Ook deze beroepsgrond wordt aan de kant geschoven:

Uit de tekst van artikel 4, aanhef en eerste lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II, noch uit de geschiedenis van totstandkoming daarvan, blijkt dat beoogd is de toepassing van deze bepaling te beperken tot één bijbehorend bouwwerk per perceel of aanvraag om omgevingsvergunning. Artikel 4 heeft tot doel de categorieën van gevallen aan te wijzen waarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning kan worden verleend, maar stelt geen beperkingen aan het aantal, anders dan daar genoemd.

Voorts brengt de omstandigheid dat een bijbehorend bouwwerk in artikel 1, eerste lid, is gedefinieerd als uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel een functioneel daaraan verbonden bouwwerk, niet met zich dat daarmee de toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, is beperkt tot één bijbehorend bouwwerk.

De omgevingsvergunning is verleend voor de verschillende onderdelen van het bouwplan, te weten het verbouwen van de bouwmarkt en tuincentrum tot een Plan-it bouwmarkt en het oprichten van de drive-in. Deze vergunning past binnen de in artikel 4, aanhef en eerste lid, van de bij het Bor behorende Bijlage II gegeven mogelijkheden voor bijbehorende bouwwerken. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, de drive-in kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk in vorenbedoelde zin, nu deze in planologisch opzicht gerelateerd is aan het gebruik van het hoofdgebouw als bouwmarkt, en derhalve functioneel met dat hoofdgebouw is verbonden.

Het begrip bijbehorend bouwwerk kan “breed” worden toegepast. Zelfs als het gaat om een bouwwerk dat nog gebouwd moet worden en verder gaat dan een “simpele uitbreiding of gebouwtje.

De gemeente Den Helder verleent een omgevingsvergunning voor het plan Molenplein fase 3, deel 2, en voorziet onder meer in het noordelijk deel van het perceel in een appartementengebouw met 15 appartementen. Naast dit appartementengebouw komt een woontoren van 31,97 m hoog met daarin 19 appartementen. De vergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, van Bijlage II bij het Bor, omgevingsvergunning verleend voor het bouwplan.

Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan. De woontoren en drie eengezinswoningen liggen buiten de op de planverbeelding opgenomen bouwvlakken. En ook de hoogte van de woontoren, die een hoogte heeft van 31,97 meter, is een overschrijding van de toegestane bouwhoogte van 31 meter.

De Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State is van oordeel dat:

Volgens [appellant] heeft het college ten onrechte met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo omgevingsvergunning verleend, nu artikel 4, aanhef en onder 1, van Bijlage II bij het Bor daarvoor wat betreft de woontoren geen grondslag kent. Zij wijst erop dat het gaat om één nieuw te bouwen hoofdgebouw. Naar haar stelling vormen de delen van de woontoren, die het college heeft aangemerkt als hoofdgebouw en bijbehorend bouwwerk, één gebouw en kunnen die delen niet afzonderlijk functioneren. Voorts betoogt [appellant] dat het college ten onrechte niet de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure heeft gevolgd. [appellant] acht het onjuist dat het college in het besluit niet is ingegaan op deze grond.

8.1. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het deel van de woontoren dat niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan is aan te merken als uitbreiding van een hoofdgebouw, die valt onder de in artikel 1, onder 1, van Bijlage II opgenomen definitie van het begrip bijbehorend bouwwerk. Artikel 4, aanhef en onder 1, van Bijlage II bevat niet de beperking dat het moet gaan om een uitbreiding van een reeds bestaand gebouw. In deze zin heeft de Afdeling eerder overwogen in onder meer de uitspraak van 18 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2808. Het is derhalve mogelijk om met het oog op de gedeelten van de woontoren die in strijd zijn met het bestemmingsplan, voor het bouwplan een omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, van Bijlage II.

Ook in onderstaande uitspraak gaat het om toch wel forse uitbreiding/nieuwbouw, wat nog steeds kan worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk.

De rechtbank heeft geoordeeld dat de uitbreiding die ontstaat doordat het voorziene appartementencomplex is uitgerust met een plat dak, in plaats van een kap met een helling die in overeenstemming is met het bestemmingsplan, niet kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk. De rechtbank heeft aan dat oordeel ten grondslag gelegd dat deze uitbreiding bouwkundig, noch functioneel valt te onderscheiden van het nieuw op te richten appartementencomplex. Daarmee heeft de rechtbank een onjuiste maatstaf aangelegd. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor wordt onder bijbehorend bouwwerk onder meer verstaan een uitbreiding van een hoofdgebouw. Daarbij is geen beperking opgenomen, in die zin dat de uitbreiding functioneel of bouwkundig moet zijn te onderscheiden van de rest van het gebouw. Ook is niet de beperking opgenomen dat de uitbreiding betrekking moet hebben op een reeds bestaand gebouw. Anders dan [wederpartij] en anderen betogen, volgt uit de nota van toelichting bij bijlage II van het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 133-134) verder niet dat een bijbehorend bouwwerk alleen bij (en niet op) een hoofdgebouw gerealiseerd kan worden. De door hen aangehaalde passages uit de toelichting, wat daarvan verder zij, hebben geen betrekking op het eerste deel van de in artikel 1, eerste lid, van bijlage II opgenomen begripsomschrijving van bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw. Deze passages hebben betrekking op het tweede deel van die begripsomschrijving, dan wel op de artikelen 2, eerste lid, en 3, eerste lid, van bijlage II, waarin als voorwaarde is gesteld dat sprake moet zijn van een op de grond staand bijbehorend bouwwerk. Die voorwaarde is in artikel 4, eerste lid, van bijlage II niet gesteld. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de uitvoering van het appartementencomplex met een plat dak, in plaats van een kap met een helling die voldoet aan het bepaalde in het bestemmingsplan, niet kan worden aangemerkt als een uitbreiding van een hoofdgebouw en daarmee een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II, waarvoor ingevolge artikel 4, aanhef en eerste lid, van die bijlage omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo. Nu een besluit over die verlening niet met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moet worden voorbereid, heeft de rechtbank ten onrechte het besluit van 22 oktober 2014 herroepen, voor zover de omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan, en het college ten onrechte opgedragen opnieuw te beslissen op de aanvragen van Stichting Bernardus Wonen van 20 juni 2014 en 20 oktober 2014.

ECLI:NL:RVS:2016:3069.