Financiële doelmatigheid

Bgm art. 1 en 31 t/m 34
Rgm art. 10 en 11
Wm art. 11.29 lid 1
In de volgende paragrafen lichten we verder toe hoe de normstelling per woning in elkaar steekt. In het onderzoek wordt nagegaan welke maatregelen nodig zijn om de norm te bereiken. Het is echter niet zo dat die maatregelen ook altijd moeten worden toegepast. Om buitensporige uitvoeringskosten te voorkomen, wordt getoetst of de voorgestelde maatregelen voldoen aan het doelmatigheidscriterium. Maatregelen die financieel niet doelmatig zijn, worden niet in aanmerking genomen. Hetzelfde geldt voor maatregelen die stuiten op overwegende stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische bezwaren.

Het doelmatigheidscriterium is in grote lijnen gelijk aan het criterium dat onder de Wet geluidhinder wordt toegepast (zie paragraaf 5.2.11). Het doelmatigheidscriterium onder de Wet milieubeheer is niet in een aparte regeling opgenomen, maar staat deels in het Besluit geluid milieubeheer en deels in de Regeling geluid milieubeheer (Rgm).

Om na te gaan of een pakket van geluidmaatregelen financieel doelmatig is, wordt een vergelijking gemaakt tussen de kosten van de maatregel(en) en het budget dat ervoor beschikbaar is. Het budget en de kosten die horen bij een maatregelpakket worden daarbij niet uitgedrukt in euro’s, maar in zogenaamde reductiepunten en maatregelpunten. De afweging over de doelmatigheid wordt gemaakt per cluster. Een cluster is een groep geluidgevoelige bestemmingen die profijt zou kunnen hebben van een aaneengesloten geluidmaatregel.

Vanaf een bepaalde drempelwaarde van de geluidbelasting worden er reductiepunten toegekend. Deze drempelwaarde is 50 dB voor wegverkeer en 55 dB voor railverkeer. Het aantal toegekende reductiepunten loopt op met een toenemende geluidbelasting. De som van reductiepunten binnen een cluster vormt het budget.

Voor andere geluidgevoelige objecten dan woningen geldt voor de bepaling van de reductiepunten het volgende:

elke vijftien strekkende meter geluidsbelaste gevel van een geluidsgevoelig object per bouwlaag telt als één woning;

een woonwagenstandplaats telt als één woning;

een ligplaats voor een woonschip telt als één woning.

De reductiepunten worden toegekend voor alle geluidgevoelige objecten in een cluster. Dat wil zeggen dat niet alleen de knelpunten ‘budget’ krijgen; ook de objecten waar geen overschrijding van de toetswaarde is, genereren budget. Per cluster worden de reductiepunten van de geluidgevoelige objecten opgeteld om het totale budget voor het cluster te bepalen.

Vervolgens wordt nagegaan welke maatregelen nodig zijn om de geluidnorm te bereiken. De maatregelen waarvoor een doelmatigheidsafweging kan worden gemaakt, oftewel de geluidbeperkende maatregelen (zie paragraaf 6.16), zijn weergegeven in bijlage 3 bij de Regeling geluid milieubeheer. Daarbij is aangegeven hoeveel maatregelpunten (oftewel kosten) per type maatregel in de afweging in rekening worden gebracht. Als het aantal benodigde maatregelpunten hoger is dan het budget dat aan reductiepunten beschikbaar is voor dat cluster, is dat maatregelpakket niet financieel doelmatig.

De doelstelling van het akoestisch onderzoek is allereerst om te bepalen of alle geluidbelastingen teruggebracht kunnen worden naar de toetswaarde. Verdergaande maatregelen zijn niet nodig.
Daarnaast wordt aan de maatregel of het maatregelpakket als voorwaarde gesteld dat het aantal maatregelpunten niet hoger mag zijn dan het totaal aan reductiepunten dat beschikbaar is voor dat cluster. Als het aantal benodigde maatregelpunten hoger is dan het budget aan reductiepunten, is dat maatregelpakket financieel niet doelmatig.

Als blijkt dat de kosten van een maatregelpakket waarmee de toetswaarden worden bereikt hoger zijn dan het budget, wil dat niet per se zeggen dat de maatregelen volledig achterwege kunnen worden gelaten. In dat geval zal worden nagegaan of het mogelijk is om te kiezen voor een minder omvangrijk maatregelpakket, waarvan de kosten wel binnen het budget passen.

Een cruciaal begrip binnen het doelmatigheidscriterium is de term ‘geluidreductie’. Dit begrip is hier namelijk anders gedefinieerd dan in het ‘gewone’ taalgebruik. De term ‘geluidreductie’ staat voor de totale afname van de geluidbelastingen op de geluidgevoelige objecten die binnen het cluster liggen. Bij het bepalen van de geluidreductie geldt de toetswaarde per woning als ondergrens. Afnamen van de geluidbelasting beneden deze waarde tellen niet mee voor de bepaling van de geluidreductie in de zin van het doelmatigheidscriterium. Daarmee wordt bewerkstelligd dat het voor de afweging van de financiële doelmatigheid niet zinvol is om maatregelen toe te passen die de geluidbelasting verder terugbrengen tot onder de toetswaarde. Een dergelijke maatregel ‘kost’ dan wel meer maatregelpunten, maar levert geen verdere verhoging van de geluidreductie op, en is daarom niet doelmatig.

Een ander fundamenteel begrip binnen deze methode is de ‘situatie zonder maatregelen’. Die is gedefinieerd als de situatie:

waarin er voldaan is aan de voorgeschreven akoestische kwaliteit (tenzij daartegen technisch bezwaar is), én

waarin er geen andere maatregelen aanwezig zijn. Ook al bestaande geluidreducerende maatregelen tellen dus niet mee in de situatie zonder maatregelen.

De situatie zonder maatregelen vormt de basis voor de doelmatigheidsafweging. Alle maatregelen, dus zowel bestaande als toekomstige maatregelen, worden gezamenlijk afgewogen ten opzichte van de situatie zonder maatregelen. De doelmatigheid van bestaande en toekomstige maatregelen wordt op deze manier integraal afgewogen. Dit betekent logischerwijze dat de reductiepunten worden toegekend op basis van de situatie zonder maatregelen. Ook de geluidreductie wordt berekend ten opzichte van de situatie zonder maatregelen.

In de praktijk betekent dit dat binnen het akoestisch onderzoek een apart model wordt opgesteld om de geluidbelasting in de situatie zonder maatregelen te bepalen. Dit model wordt ook vaak aangeduid als de ‘standaard akoestische kwaliteit’. In dit model wordt als wegdek of bovenbouwconstructie uitgegaan van de akoestische kwaliteit zoals gedefinieerd in het Bgm artikel 7. Als er tegen de toepassing van de akoestische kwaliteit technisch bezwaar bestaat, wordt het (stilste) wegdek of de bovenbouwconstructie gemodelleerd die technisch wel mogelijk is. Ook worden alle bestaande overdrachtsmaatregelen uit het model verwijderd. De geluidbelasting die vervolgens wordt berekend, is bepalend voor de toekenning van het aantal reductiepunten.

Er zijn situaties denkbaar waarbij er wel voldoende budget beschikbaar is, maar waarin de effectiviteit van (het verder uitbreiden van) een bepaalde maatregel slechts gering is. Een voorbeeld hiervan is een geluidscherm dat hoger is dan de bouwhoogte van de woningen die achter het scherm liggen. In dat geval heeft het verder ophogen van het scherm nauwelijks meer een verdere verlaging van de geluidbelasting tot gevolg. Het doelmatigheidscriterium heeft daarom de bepaling dat een maatregelpakket niet financieel doelmatig is als er ook een alternatief maatregelpakket beschikbaar is, dat een nagenoeg gelijke geluidreductie realiseert, dat minder maatregelpunten kost en waarbij de benodigde extra maatregelpunten voor de duurdere maatregel niet in redelijke verhouding staan tot de extra geluidreductie die ermee bereikt wordt.

De wettelijke teksten geven overigens niet aan wat er getalsmatig wordt verstaan onder de term ‘nagenoeg gelijke geluidreductie’ of wanneer de extra kosten getalsmatig al dan niet ‘in redelijke verhouding staan’ tot de extra geluidreductie. Dat betekent dat de uitvoerder van het akoestisch onderzoek een zekere interpretatievrijheid heeft. Daarom is het zaak om bij toepassing van deze regel een zorgvuldige onderbouwing te geven. Daarin dient te worden gemotiveerd dat de goedkopere maatregel voldoet aan de in de wet aangegeven voorwaarden, en dat de duurdere maatregel daarom niet financieel doelmatig is.

Voor de bouw van geluidschermen zijn twee beperkingen van kracht. Ten eerste wordt een scherm alleen in overweging genomen als het, al dan niet in combinatie met een bronmaatregel, een verlaging van de geluidbelasting van minstens 5 dB realiseert op ten minste één geluidgevoelig object in het cluster. Let hierbij op de formulering: deze eis spreekt over een ‘verlaging van de geluidbelasting’ en niet over een ‘geluidreductie’. Dat heeft als consequentie dat verlagingen tot beneden de toetswaarde wel meetellen voor deze eis. Ten tweede is bepaald dat een scherm dat minder dan 10 jaar oud is onder bepaalde voorwaarden niet hoeft te worden afgebroken. Als het bestaande scherm niet kan worden opgehoogd en het nieuw te plaatsen scherm een vrijwel gelijke geluidreductie realiseert als het bestaande scherm, wordt het bestaande scherm gehandhaafd.