Ambtelijke organisaties van gemeenten hebben als belangrijkste kenmerk dat zij op basis van politieke en bestuurlijke aansturing vorm, inhoud en uitvoering geven aan de gemeentelijke taken en, door dat zo goed mogelijk te doen, het algemeen belang dienen. Daarmee wijken gemeentelijke organisaties principieel af van organisaties in de particuliere sector. Gemeenten verlenen op veel manieren diensten aan de lokale samenleving en de burgers. Daarnaast hebben gemeenten in diezelfde samenleving een regulerende en ordenende taak.
Het is de taak van de ambtelijke organisatie het beleid daartoe voor te bereiden en in de dagelijkse praktijk uit te voeren. Dit vraagt veel specialistische kennis. Gemeenten geven rijbewijzen en paspoorten uit, verlenen omgevingsvergunningen, beheren de openbare ruimte, zorgen door gladheidsbestrijding voor veilige wegen en verlenen subsidies aan de cultuursector in de gemeente. Maar zij voeren ook complexe taken uit in het sociaal domein, en leggen daarnaast geboden, verboden en belastingen op aan de burgers. Deze veelheid van taken en rollen geeft de ambtelijke organisatie van een gemeente een bijzondere dynamiek en complexiteit.
Gemeentebesturen zijn vrij in het bepalen van de structuur en de omvang van hun ambtelijke organisatie. Factoren die daarbij meespelen zijn natuurlijk de gemeentegrootte, de ambities van de gemeente en haar financiële mogelijkheden. Ook de mate van decentralisatie van taken naar gemeenten door de Rijksoverheid bepaalt de omvang en inrichting van het ambtelijk apparaat van een gemeente en de benodigde specialismen. Gemeentelijke organisaties hebben in de praktijk een omvang van vijf tot tien ambtenaren per 1000 inwoners.
Wij geven een voorbeeld. Als gevolg van een zeer omvangrijke decentralisatieoperatie in het sociaal domein hebben de gemeenten er per 1 januari 2015 een flink pakket aan taken bijgekregen, namelijk: een uitbreiding van de Wmo-taken, de uitvoering van de Jeugdwet en de uitvoering van de Participatiewet. Dit feit leidde bij gemeenten tot de noodzaak in korte tijd hun ambtelijke uitvoeringsorganisaties kwantitatief en kwalitatief in overeenstemming te brengen met deze taakuitbreiding. De praktijk wijst uit dat dit dynamische en complexe processen zijn. Je ziet bij de meeste gemeenten dat het slim en efficiënt organiseren en inrichten van de ambtelijke uitvoering van de taken in het sociaal domein een continu proces is.
Het komt veel voor dat gemeenten door middel van samenwerking met buurgemeenten of door middel van uitbesteding van taken efficiency-voordeel proberen te behalen op hun personele inzet. Wanneer bijvoorbeeld twee kleine buurgemeenten één leerplichtambtenaar delen is dat natuurlijk voordeliger dan wanneer elk van de twee gemeenten hiervoor een eigen medewerker in dienst heeft.
Een ander fenomeen dat in de praktijk voorkomt is het samenvoegen van ambtelijke organisaties, ook wel ambtelijke fusies genoemd. Hiervan is sprake als twee of meer gemeenten, meestal buurgemeenten, hun ambtelijke organisaties samenvoegen tot één organisatie. Bij een ambtelijke fusie blijven de gemeenten en gemeentebesturen bestaan. Iedere gemeente heeft dus een eigen raad, griffier, college en gemeentesecretaris. Een andere variant is een centrumconstructie, waarbij één gemeente (onderdelen van) haar ambtelijke dienstverlening inkoopt bij een andere gemeente.
Het doel van dergelijke operaties kan meerledig zijn: besparen op de bedrijfsvoering en het realiseren van meer professionaliteit en kwaliteit.
Gemeentelijke ambtelijke organisaties zijn dus, om in alle opzichten up tot date te blijven, voortdurend in ontwikkeling. Een voorbeeld: de gemeentelijke dienstverlening aan de burgers vindt steeds meer plaats langs de digitale weg. De mogelijkheid om online een vergunning aan te vragen, zonder dat je daarvoor als burger naar het gemeentehuis moet, is inmiddels brede praktijk.
Het college is ingevolge art. 160 lid 1 sub c Gemeentewet bevoegd regels vast te stellen over de eigen ambtelijke organisatie, met uitzondering van de organisatie van de griffie. Art. 160 lid 1 sub d Gemeentewet geeft het college de bevoegdheid te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen. Daaronder vallen ook de besluiten tot het aangaan, wijzigen en beëindigen van arbeidsovereenkomsten met ambtelijke medewerkers, met uitzondering van de medewerkers van de griffie.
De juridische status van ambtenaren is met de inwerkingtreding van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren op 1 januari 2020 principieel gewijzigd. Voordien kenmerkte de functie van ambtenaar in publieke dienst zich door een eenzijdige aanstelling door het bevoegd gezag voor wie de ambtenaar werkzaam was. Dit onderscheidde ambtenaren van werknemers in de private sector, die bijna allemaal werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Per 1 januari 2020 is het ambtelijk dienstverband voor bijna alle ambtelijke functies in ons land gelijkgetrokken met de private sector. Per deze datum zijn ook ambtenaren in publieke dienst werkzaam op basis van een wederzijdse arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht.
Het ambtelijk apparaat werkt in de praktijk vooral voor en in opdracht van het college, maar wordt geacht evenzeer voor de raad te werken.
De raad controleert het college. Het college is politieke verantwoording verschuldigd aan de raad. De ambtelijke organisatie werkt dus voor twee bestuursorganen die met een zekere regelmaat tegenover elkaar staan. Dit stelt bijzondere eisen aan de professionaliteit en loyaliteit van de ambtelijke medewerkers.
Art. 33 lid 1 Gemeentewet bepaalt dat de raad en elk van zijn leden recht hebben op ambtelijke bijstand. De raad moet daarvoor een verordening vaststellen (art. 33 lid 3 Gemw.). Art. 33 is een belangrijke bepaling, omdat zij vastlegt dat de raad en de raadsleden het recht hebben om ambtenaren voor zich te laten werken. Vragen om ambtelijke bijstand komen in de praktijk meestal binnen bij de griffier. Deze brengt het verzoek de organisatie in, al dan niet na afstemming met de gemeentesecretaris (in diens hoedanigheid als algemeen directeur van de organisatie), omdat deze immers eindverantwoordelijk is voor de inzet van de ambtenaren aan wie hij leiding geeft.
Het verlenen van ambtelijke bijstand aan de raad of een lid van de raad verloopt meestal naar tevredenheid en zonder problemen. Toch komt het een enkele keer voor dat er een ambtelijk loyaliteitsprobleem ontstaat.
Bijvoorbeeld als de ambtelijke bijstand betrekking heeft op een politiek gevoelig onderwerp, waarbij raad en college tegenover elkaar staan. Ook kan het voorkomen dat er een probleem ontstaat tussen de griffier en de gemeentesecretaris (algemeen directeur). Als bijvoorbeeld de gemeentesecretaris vindt dat de ambtelijke inspanning in tijd gezien onevenredig hoog is ten opzichte van het belang van het verzoek om ambtelijke bijstand, kan hij deze weigeren. Komen secretaris en griffier er niet uit, dan is het in de meeste gemeenten bij verordening zo geregeld dat zij hun geschil moeten voorleggen aan de burgemeester. Deze heeft dan een scheidsrechterfunctie en beslist over het geschil.
Uit het bovenstaande blijkt dat binnen de dynamiek van het ambtelijk apparaat de functionele verhouding tussen gemeentesecretaris en griffier een boeiende is. Zij zijn de twee belangrijkste ambtelijke professionals van de gemeente, de één op het college gericht, de ander werkend voor de raad. Zij behoren, met respect voor hun wederzijdse rol en positie, elkaars bondgenoten te zijn. In de praktijk is dat ook meestal het geval. Toch komt het ook voor dat de werkrelatie tussen griffier en gemeentesecretaris wordt gedomineerd door competitie en concurrentie.
Binnen de meeste gemeenten functioneert een zogenaamd driehoeksoverleg, een periodiek overleg tussen burgemeester, secretaris en griffier. Het doel van deze driehoek is om lopende zaken te bespreken en daarbij de onderlinge taken en verhoudingen met elkaar af te stemmen. Binnen de politieke, bestuurlijke en ambtelijke turbulentie van een gemeente kan een goed functionerend driehoeksoverleg een stabiliserende functie hebben.
