Gevolgen PAS-uitspraak voor de praktijk

Op 7 november 2018

heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie in Luxemburg prejudiciële vragen beantwoord over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) wilde van het Hof van Justitie weten of het PAS in overeenstemming is met de Europese Habitatrichtlijn en dus juridisch houdbaar is. Uit de uitspraak kan worden afgeleid dat dit nog maar de vraag is. De uitspraak biedt wel mogelijkheden voor reparatie.

Aanleiding van de zaak

Op 1 juli 2015 is het PAS in werking getreden. Het PAS vormt de basis voor vergunningverlening aan veehouderijen en andere activiteiten die stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden veroorzaken. Tegen veel vergunningen is beroep ingesteld en ook tegen de algehele vrijstelling van de vergunningplicht voor beweiden en bemesten. Daarbij wordt gesteld dat het PAS de natuur onvoldoende bescherming biedt en in strijd is met Europese regels. Dit was voor de Afdeling aanleiding om op 17 mei 2017 hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Europese Hof van Justitie.

Hoofdlijnen uitspraak

Advocaat-Generaal Kokott had op 25 juli 2018 al een zogenaamde conclusie gepubliceerd. De conclusie gaf al enig zicht op de houdbaarheid van het PAS. In de uitspraak is de conclusie van A-G Kokott betrokken. In hoofdlijnen blijkt uit de uitspraak het volgende:

Een programmatische aanpak, zoals het PAS, is toegestaan.

Als het PAS als passende beoordeling wordt gebruikt bij vergunningverlening voor individuele projecten, dan worden aan die passende beoordeling dezelfde eisen gesteld als aan een passende beoordeling bij individuele projecten.

Het voorgaande geldt ook als het PAS als passende beoordeling wordt gebruikt om in het kader van de programmatische aanpak geen individuele toestemming te eisen voor bepaalde projecten die een bepaalde drempel-, en/of grenswaarde voor stikstofdepositie niet overschrijden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dient als nationale rechter te beoordelen of de passende beoordeling van het PAS voldoet aan de in de Habitatrichtlijn gestelde eisen.

Activiteiten die onder de MER-richtlijn geen ‘project’ zijn, kunnen dat wel zijn onder de Habitatrichtlijn.

Beweiden en bemesten zijn een ‘project’ in de zin van de Habitatrichtlijn.

Het categoraal uitsluiten van beweiden en mesten van de vergunningplicht in het kader van het PAS is niet toegestaan nu geen individuele passende beoordeling van de projecten in de betrokken gebieden heeft plaats gevonden, tenzij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als nationale rechter tot het oordeel komt dat op grond van objectieve omstandigheden met zekerheid kan worden uitgesloten dat die projecten afzonderlijk of in combinatie met andere projecten significante gevolgen kunnen hebben voor die gebieden.

Hoe verder?

In afwachting van het arrest van het Hof van Justitie heeft de Afdeling veel beroepszaken aangehouden. De Afdeling heeft in een persbericht laten weten dat zij ernaar streeft om in het eerste kwartaal van 2019 een zitting te houden in de zaken waarin de vragen zijn gesteld. Andere zaken die zijn aangehouden in verband met deze vragen, zullen daarna worden afgedaan.

In de media is gesuggereerd dat alle vanaf 2015 op grond van de Wet Natuurbescherming of Natuurbeschermingswet 1998 verleende vergunningen met de uitspraak van het Hof van Justitie al vernietigd zouden zijn. Dat is niet het geval. Vergunningen waartegen geen bezwaar of beroep meer open staat, staan in beginsel vast. Deze vergunningen worden geacht rechtmatig te zijn verleend op grond van het leerstuk van de formele rechtskracht.

Het is echter wel mogelijk dat de Afdeling beroepen gegrond zal verklaren en reeds verleende, maar nog niet onherroepelijke, vergunningen zal vernietigen. Daarnaast valt te verwachten dat natuurorganisaties verzoeken om intrekking van reeds verleende vergunningen zullen indienen.

Indien een vergunning bij rechterlijke uitspraak wordt vernietigd of door het bestuursorgaan wordt ingetrokken op rechtmatigheidsgronden, dan moet worden aangenomen dat het bestuursorgaan daarmee in beginsel onrechtmatig heeft gehandeld. Mogelijk loopt het betrokken bestuursorgaan (bevoegd gezag) daarmee dus een aansprakelijkheidsrisico, zowel tegenover de aanvrager als tegenover een derde partij. Voorstelbaar is immers dat een vergunningaanvrager, vertrouwend op de rechtmatigheid van de vergunningverlening, aanzienlijke investeringen heeft gedaan die nu ‘waardeloos’ zijn geworden. Ook zou een derde kunnen betogen dat zij schade heeft geleden doordat de vergunninghouder alvast gebruik heeft gemaakt van de vergunning. Hoe groot het aansprakelijkheidsrisico daadwerkelijk, is zal nog moeten blijken. Niet alleen de nog komende uitspraken van de Afdeling in de beroepszaken, maar ook eventuele benodigde nieuwe besluiten van het bestuursorgaan (verlengde besluitvorming) zijn daarvoor bepalend.

De provincies – veelal bevoegd gezag voor de vergunningverlening op grond van de Wet Natuurbescherming – hebben inmiddels laten weten dat zij de gevolgen van de uitspraken bestuderen en vooralsnog de besluitvorming aanhouden. De uitvoeringsorganisatie Bij12 houdt hierover de laatste stand van zaken bij op haar website.

Het is de verwachting dat de wetgever druk bezig is te onderzoeken op welke wijze hij ervoor kan zorgen dat het PAS alsnog voldoet aan de in de Habitatrichtlijn gestelde eisen. Dat is een lastige, maar geen onmogelijke opgave.

Verder zou kunnen worden bezien of langs andere wegen gewenste ontwikkelingen alsnog doorgang kunnen vinden, zonder afbreuk te doen aan de belangen die de Habitatrichtlijn beoogt te beschermen. Bij beweiding of bemesting zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan het hanteren van afstandsnormen. Verder zou kunnen worden bezien of belangrijke projecten door kunnen gaan met gebruikmaking van de zogenoemde ADC-toets.