Hof van Justitie beantwoordt vragen over Programma Aanpak Stikstof (PAS)

Zojuist is het langverwachte arrest van het Hof van Justitie verschenen over de juridische houdbaarheid van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: ‘het PAS’). Het arrest is via deze link te raadplegen. Eerder verscheen ook al de conclusie van Advocaat-Generaal Kokott. Ik schreef daar eerder al een blog over (zie deze link). Gelet op de overwegingen en antwoorden van het Hof van Justitie dreigt het doek te vallen voor het PAS. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) zal nu aan de hand van het arrest van het Hof van Justitie en de daarin aangelegde (zeer strenge) beoordelingsmaatstaven moeten gaan beoordelen of het PAS overeind kan blijven.

Wat overweegt het Hof van Justitie? Kort samengevat overweegt het Hof het volgende:

Plannen en projecten dienen (op grond van artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de Habitatrichtlijn) in de regel individueel te worden beoordeeld. Maar, de Habitatrichtlijn sluit een programmatische aanpak zoals het PAS niet uit. Het voordeel van het PAS is dat de effectbeoordeling die bij de vaststelling van het PAS is uitgevoerd, het mogelijk maakt om te kijken naar eventuele cumulatieve gevolgen van de deposities van stikstof in de betrokken gebieden. Tot zover het positieve nieuws. Want, zo overweegt het Hof, de omstandigheid dat een dermate algemene beoordeling beter geschikt is om te kijken naar de cumulatieve gevolgen van meerdere projecten, betekent echter niet dat het PAS noodzakelijkerwijs voldoet aan de eisen die uit de Habitatrichtlijn voortvloeien. De (overeenkomstig artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de Habitatrichtlijn) verrichte passende beoordeling mag namelijk geen leemten vertonen en moet volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de plannen of projecten voor het betrokken beschermde gebied wegnemen. Ik betwijfel of het PAS (en de daaraan ten grondslag gelegde passende beoordeling) aan deze (zware) eis voldoet. Het laatste woord hierover is aan de Afdeling. De Afdeling dient, zo overweegt het Hof, over te gaan tot een grondige en volledige toetsing van de wetenschappelijke deugdelijkheid van de passende beoordeling. Slechts wanneer de Afdeling ervan overtuigd is dat de aan het PAS ten grondslag liggende passende beoordeling volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies bevat die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van plannen of projecten voor Natura 2000-gebieden wegnemen, mogen de bevoegde nationale instanties op basis van die passende beoordeling een vergunning verlenen voor individuele projecten.

De aanpak van de stikstofproblematiek in het PAS is gericht op het teweegbrengen van een daling van de stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden. Daartoe bevat het PAS maatregelen die langdurig effect zullen hebben. Deze maatregelen worden getroffen in gebieden die reeds last hebben van de stikstofproblematiek, waarbij bepaalde maatregelen pas in de toekomst kunnen worden getroffen en andere maatregelen regelmatig moeten worden herhaald. Zoals de advocaat-generaal in punt 92 van haar conclusie in wezen heeft opgemerkt, gaat het dus voor een deel ook om maatregelen die nog niet zijn getroffen of nog geen resultaat hebben gehad, zodat de effecten ervan nog niet vaststaan. Toekomstige voordelen van dergelijke maatregelen mogen, zo overweegt het Hof, niet worden betrokken in de passende beoordeling als die voordelen niet vaststaan, met name omdat nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen tot stand zullen worden gebracht of omdat het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat zij met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd. Hieraan moet worden toegevoegd, zo overweegt het Hof, dat in de passende beoordeling niet alleen moet worden gekeken naar de te verwachten positieve gevolgen van die maatregelen, maar ook naar vaststaande of mogelijke nadelige gevolgen daarvan. Kortom, maatregelen die losstaan van het PAS mogen niet worden betrokken in een passende beoordeling indien de verwachte voordelen van die maatregelen niet vaststaan ten tijde van die passende beoordeling.

Projecten die minder dan de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr of de grenswaarde van 0,05 tot 1 mol N/ha/jr aan de stikstofdepositie in beschermingszones bijdragen, worden door het PAS uitgezonderd van de vergunningplicht. De Habitatrichtlijn staat niet in de weg aan een dergelijke wettelijke regeling, mits op grond van objectieve gegevens vanuit wetenschappelijk oogpunt geen redelijke twijfel bestaat dat deze stikstofdepositie geen significante gevolgen zal hebben voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Het Hof overweegt dat de nationale rechter (de Afdeling) over dient te gaan tot een grondige en volledige toetsing van de wetenschappelijke deugdelijkheid van de passende beoordeling, zoals deze aan het PAS ten grondslag is gelegd. Uitzonderingen op de natuurbeschermingsvergunningplicht zijn slechts toegestaan wanneer de Afdeling ervan overtuigd is dat de aan het PAS ten grondslag gelegde passende beoordeling voldoet aan het criterium dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat dat die plannen of projecten geen schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden.