Het PAS beoordeeld

Eerder dit jaar schreven wij over de kritische conclusie van Advocaat-Generaal Kokott over

prejudiciële vragen

die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State stelde aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Op 7 november 2018 heeft het Hof zich

uitgesproken

over het PAS waarbij Rijk, provincie, natuurorganisaties en ondernemingen samenwerken om nationale economische ontwikkelingen te stimuleren.

Hoe zat het ook alweer?

Volgens het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zijn 118 van de 160 door Europees recht beschermde Natura 2000-gebieden in Nederland overbelast door de uitstoot (depositie) van stikstof. De uitvoering van vele projecten (zoals de aanleg van wegen, industrie en veehouderij) heeft effect op deze Natura 2000-gebieden. In Nederland hebben we daarom het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) in het leven geroepen. Het PAS dient twee doelen. Enerzijds dient het de stikstofuitstoot terug te dringen, anderzijds om de projecten waarvan de stikstofuitstoot significante effecten veroorzaakt toch mogelijk te maken. Dat klinkt tegenstrijdiger dan het is. Vanwege de aanwezigheid van stikstofgevoelige habitats en leefgebieden in Nederland is voor veel projecten een vergunning vereist waarbij de effecten van de depositiewaarde van de activiteiten moet worden beoordeeld. De plicht tot uitvoering van deze ‘passende beoordeling’ vloeit voort uit de Wet natuurbescherming en de Europese Habitatrichtlijn. Omdat die beoordeling erg complex en kostbaar is, stagneerde het aantal projecten. Het PAS moest een uitkomst bieden in deze impasse van een te hoge stikstofwaarde en economische stagnatie. In het PAS zijn daarom huidige en toekomstige herstelmaatregelen opgenomen om de natuur tegen de overbelasting te beschermen, waardoor ‘depositieruimte’ vrijkomt om vergunningen voor projecten die stikstof uitstoten te kunnen verlenen. Door deze compensatie van depositiewaarden is het doel van het PAS de totale stikstofuitstoot netto met 50% te verminderen. Het systeem van de PAS is op veel kritiek gestuit en heeft geleid tot honderden procedures, waarvan ongeveer 200 tot aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Het grootste kritiekpunt is dat nog voordat het PAS zich bewezen had op het punt van de natuurherstelmaatregelen al vergunningen voor stikstofproducerende projecten werden verleend. Bij het Hof lag – kort gezegd – de vraag voor of een vergunningenstelsel dat gebaseerd is op een programma zoals het PAS strijdig is met de plicht uit de Habitatrichtlijn.

Wat zegt het Hof?

Het Hof beantwoordt de vragen van de Afdeling door het PAS langs de lat te leggen van de eisen die de Habitatrichtlijn stelt aan een beoordelingsprocedure in het geval van een vergunningaanvraag voor een concreet project.

Volgens de Habitatrichtlijn moeten Europese lidstaten een passende beoordeling opstellen van de gevolgen voor een beschermd natuurgebied in het geval dat een project significante effecten veroorzaakt. Op basis van het voorzorgsbeginsel wordt aangenomen dat daarvan sprake is als het project niet noodzakelijk is voor het beheer van het gebied, maar wel de ‘instandhouding van de natuurlijke habitats en wilde flora en fauna’ in gevaar dreigt te brengen. De staat van de instandhoudingsdoelstelling van een natuurlijke habitat is gunstig wanneer het natuurlijke verspreidingsgebied en de oppervlakte van de habitat stabiel zijn of toenemen én de verwachting is dat deze staat ook op lange termijn wordt behouden.

De passende beoordeling van specifieke milieukenmerken en -omstandigheden van het gebied moet zien op het individuele project, maar ook in combinatie met andere projecten. In dat geval is sprake van een ‘integrale effectbeoordeling’. Zo’n beoordeling mag ook voor het indienen van de aanvraag zijn uitgevoerd. Daarbij wordt onderzocht wat de eventuele gevolgen zijn van stikstofuitstoot van meerdere projecten in de betrokken gebieden. Dit is ook wat het PAS doet, maar, zo stelt het Hof, daarmee voldoet het nog niet aan alle eisen van de Habitatrichtlijn. De effectbeoordeling moet namelijk leiden tot volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen. Ook de toekomstige maatregelen die worden getroffen om de stikstofdepositie naar beneden te brengen, mogen worden betrokken, maar daarvoor geldt dat de voordelen niet voldoende zeker zijn. Een programmatische aanpak als het PAS mag in principe dus worden gebruikt als passende beoordeling, maar in die beoordeling mogen wel alleen maatregelen worden betrokken waarvan de effecten vaststaan.

Om te kunnen voldoen aan alle eisen moet de nationale rechter de effectbeoordeling (lees: het PAS) grondig en volledig toetsen. Pas wanneer hij ervan overtuigd is dat aan alle wettelijke eisen wordt voldaan, mogen nationale instanties vergunningen verlenen voor de projecten op basis van de effectbeoordeling. Als de staat van instandhouding van een natuurlijke habitat ongunstig is en het project later eventueel een nadelige invloed heeft op een natuurgebied, zal in principe geen vergunning op grond van de Habitatrichtlijn kunnen worden verleend, aldus het Hof.

En nu?

Voor de eerder uitgevoerde integrale effectbeoordelingen op basis van het PAS is dus van belang wat de gevolgen zijn van projecten an sich en in combinatie met elkaar, voor nu én voor de toekomst. De conclusies over de effectbeoordelingen in het PAS moeten volledig en nauwkeurig zijn. De Afdeling heeft in haar uitspraak (ECLI:NL:RVS:2017:1259) van mei vorig jaar al geconstateerd dat de positieve effecten van de herstelmaatregelen van het PAS nog (te) onzeker zijn. Nu moet de Afdeling met de uitspraak van het Hof in de hand het PAS opnieuw beoordelen. Het zou mij niet verbazen als de Afdeling tot de conclusie komt dat het PAS in strijd is met de Habitatrichtlijn, omdat de gevolgen van de herstelmaatregelen op basis van de effectbeoordeling onvoldoende volledig en nauwkeurig zijn. Wel hebben de partners van het PAS na de uitspraak van mei 2017 een brief met nadere onderbouwing van die maatregelen naar de Afdeling gestuurd. Omdat de inhoud van de brief onbekend is, is onzeker of dit invloed zal hebben op het nieuwe oordeel van de Afdeling.

De partners van het PAS (ministeries, provincies en natuurorganisaties) hebben daarnaast aangegeven dat de ontwikkelingsruimte voor projecten voor de tweede helft van het eerste tijdvak (half 2015 tot half 2021) voorlopig niet ter beschikking wordt gesteld. Dit betekent dat alleen projecten worden uitgevoerd die in de eerste helft van dit tijdvak (60% van de totale ontwikkelingsruimte voor het eerste tijdvak) voor vergunningverlening in aanmerking kwamen. Meer zekerheid over de andere 40% volgt na het oordeel van de Afdeling over de toekomst van het PAS. Enkele dagen voor het schrijven van dit artikel werd bekend dat de Afdeling een zitting zal houden op 14 februari 2019. Een definitieve uitspraak volgt dus tegen het voorjaar en dan stellen wij u uiteraard weer op de hoogte.

Door Charlotte van Zuilekom