Antwoorden van het Europese Hof van Justitie over de PAS

Arrest naar aanleiding van prejudiciële vragen

Na de conclusie van de Advocaat-Generaal Kokott in de PAS-zaken van 25 juli 2018, is vandaag het arrest van het Europese Hof van Justitie (het Hof) verschenen. Het Hof beantwoordt daarin de door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) gestelde vragen, die zijn opgenomen in de twee verwijzingsuitspraken van de Afdeling van 17 mei 2018. In die uitspraken staat kort gezegd ter discussie of de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), en de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling, in overeenstemming is met de Habitatrichtlijn.

Habitatrichtlijn

De Habitatrichtlijn bevat specifieke verplichtingen en procedures, om ervoor te zorgen dat de natuurlijke habitats en wilde dieren- en plantensoorten die van belang zijn voor de Europese Unie, worden behouden of zo nodig worden hersteld. In Nederland is de Habitatrichtlijn geïmplementeerd in de Wet natuurbescherming.

Toestemming project/plan

Voor een project/plan nabij een Natura 2000-gebied, mag op grond van artikel 6 Habitatrichtlijn alleen toestemming worden verleend, als vaststaat dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantast. Om te beoordelen of de kenmerken van het Natura 2000-gebied worden aangetast, moet een zogenoemde passende beoordeling worden uitgevoerd. Deze in artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn en in Nederland in artikel 2.8 Wet Natuurbescherming voorgeschreven beoordeling, bevat twee fases. Eerst wordt onderzocht wat de gevolgen van het project/het plan voor het Natura 2000-gebied zijn. Daarna volgt de beoordeling of toestemming kan worden verleend voor het project, als het project/het plan de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast. Voor de PAS is een passende beoordeling opgesteld, die ter discussie staat in de procedures bij de Afdeling.

Verwijzingsuitspraken Afdeling

De Afdeling heeft in de twee uitvoerige verwijzingsuitspraken over de natuurvergunning voor veehouderijen, en over de activiteiten beweiden en bemesten waarvoor geen natuurvergunning is vereist, een aantal prejudiciële vragen gesteld aan het Hof.

PAS mag, maar…

Het Hof heeft de twee zaken gevoegd behandeld en heeft de gestelde vragen in één arrest beantwoord. Het Hof vindt dat artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn niet in de weg staat aan een nationale regeling zoals de PAS, waarbij voor bepaalde projecten die een bepaalde drempel-/grenswaarde voor stikstofdepositie niet overschrijden, geen individuele toestemming is vereist. Dit kan echter alleen als de nationale rechter ervan is overtuigd dat de passende beoordeling die is verricht, voldoet aan de eis dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat dat die plannen of projecten geen schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden.

Indringende toets

De rechter moet volgens het Hof grondig en volledig de wetenschappelijke deugdelijkheid van de passende beoordeling van de PAS toetsen. Uitzonderingen op de vergunningplicht zijn slechts toegestaan, als de rechter ervan is overtuigd dat de passende beoordeling voldoet aan de eisen van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn. Het Hof wijst erop dat moet worden nagegaan of zelfs onder de drempel- en grenswaarde geen sprake is van significante effecten die de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden kunnen aantasten. Uit het arrest volgt dat het Hof een uitgebreide en indringende toets eist van de rechter, van de passende beoordeling die aan de PAS ten grondslag ligt.

Beweiden en bemesten is een project

De vraag van de Afdeling of beweiden/bemesten een project is volgens artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn, wordt positief beantwoord door het Hof. Dit geldt ook als beweiden/bemesten dit niet zou worden aangemerkt als een project in de zin van de MER-richtlijn. Dat is volgens het Hof niet voldoende om aan te nemen dat de activiteit niet onder het begrip project van de Habitatrichtlijn valt.

Het Hof vindt verder dat bemesting als een en hetzelfde project kan worden aangemerkt, waarvoor geen nieuwe toestemmingsprocedure hoeft te worden doorlopen, als het gaat om één enkele verrichting, die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd. Is daar niet aan voldaan, dan moet voor de beslissing of een passende beoordeling moet worden verricht, steeds worden gekeken naar het risico dat er significante gevolgen zijn voor het beschermde gebied. Een activiteit is namelijk alleen in overeenstemming met artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn, als is gegarandeerd dat die activiteit niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van de Habitatrichtlijn.

De uitzondering van de vergunningplicht voor beweiden en bemesten, en daarmee het niet uitvoeren van een individuele passende beoordeling van die projecten, is volgens het Hof alleen toegestaan als op grond van objectieve maatstaven met zekerheid kan worden uitgesloten dat die projecten afzonderlijk, of in combinatie met andere projecten, significante gevolgen kunnen hebben voor die gebieden. Ook dit staat ter beoordeling aan de nationale rechter.

Het Hof gaat in het arrest ook nog in op de vraag welke maatregelen kunnen worden betrokken bij de passende beoordeling, en ook of de maatregelen die zijn genomen met betrekking tot monitoring en toezicht en de mogelijkheid van sancties, zoals bedoeld in artikel 2.4 Wnb, voldoende zijn om te voldoen aan artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn. Het Hof overweegt dat de mogelijkheid om preventieve en corrigerende maatregelen te nemen voldoende is om te voldoen aan artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn.

Beoordeling Afdeling

Het is nu aan de Afdeling om aan de hand van de antwoorden van het Hof, te oordelen in de twee verwijzingsuitspraken. De Afdeling zal moeten nagaan of met de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan de PAS, kan worden gegarandeerd dat wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat geen van de plannen of projecten schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Of de Afdeling dat vindt, hoe de Afdeling dit beoordeelt en op welke wijze de Afdeling gelet op de antwoorden van het Hof uiteindelijk zal oordelen in de procedures die hebben geleid tot de twee verwijzingsuitspraken, moet worden afgewacht. Wel blijkt uit het arrest dat het Hof die beoordeling aan de nationale rechter laat en dat daarbij nogal wat van de Afdeling wordt verlangd als het gaat om de door het Hof verlangde wetenschappelijke zekerheid, dat plannen/projecten geen gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden.