Conclusie A-G Widdershoven: minder strenge koers bij verschoonbaarheid termijnoverschrijding

Termijnen en verschoonbaarheid: hoe zit het ook alweer?

Uitgangspunt: bezwaar of beroep moet binnen zes weken worden ingesteld

Artikel 6:7 Awb bepaalt dat de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken is. Deze termijn is dwingendrechtelijk en fataal, en dient de rechtszekerheid. Zowel aan het gebruik van een rechtsmiddel als aan het ongebruikt laten verstrijken van een beroepstermijn is een belangrijk rechtsgevolg verbonden. Het verstrijken van de termijn heeft tot gevolg dat een besluit (in beginsel) rechtens onaantastbaar wordt. Dat betekent dat de rechter ervan uitgaat dat het besluit rechtmatig is, evenals de wijze waarop het besluit tot stand is gekomen.

Overschrijding van de termijn en uitzonderingen daarop

Wordt een termijn overschreden, dan is het bezwaar of (hoger) beroep in beginsel niet-ontvankelijk. In de praktijk wordt (door rechtsbijstandverleners) veelvuldig gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een rechtsmiddel pro forma of op nader aan te vullen gronden in te stellen voor het einde van de zeswekentermijn. Als een bezwaar- of (hoger)beroepschrift binnen de wettelijke termijn is ontvangen, dan moet het bestuursorgaan of de bestuursrechter op grond van artikel 6:6 Awb een hersteltermijn bieden waarbinnen alsnog de gronden kunnen worden aangevuld.

Artikel 6:11 Awb biedt een beperkte mogelijkheid om een te laat ingediend bezwaar- of (hoger) beroepschrift toch ontvankelijk te achten als de te late indiening verschoonbaar is (‘als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest’). De uitzondering uit artikel 6:11 Awb wordt door de hoogste bestuursrechters tamelijk streng uitgelegd, zo illustreert het overzicht van de rechtspraak dat de A-G in onderdeel 4.5 van zijn conclusie geeft (CBb 7 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:476). Vakantie, verblijf in het buitenland of langdurige afwezigheid zijn doorgaans geen reden voor verschoonbaarheid. Dat geldt veelal ook voor persoonlijke omstandigheden, zoals het overlijden van naaste familie of ziekte van de indiener. In verreweg de meeste gevallen acht de bestuursrechter het mogelijk om voorzorgsmaatregelen te treffen, zoals het (laten) doorsturen van post of het aanwijzen van een gemachtigde. Alleen in bijzondere gevallen wijken bestuursrechters van de strenge lijn af. Deze strikte benadering wordt veelal gerechtvaardigd door het belang van de rechtszekerheid. Na afloop van de bezwaar- of beroepstermijn moeten alle betrokken partijen erop kunnen rekenen dat het besluit rechtens onaantastbaar is geworden.

Kern van de conclusie: minder strenge koers bij verschoonbaarheid

De A-G komt tot de slotsom dat bestuursorganen (in bezwaar) en bestuursrechters (in beroep en hoger beroep) een minder strenge koers moeten varen bij beoordeling van de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen. Hij werkt die conclusie uit in een aantal concrete voorstellen aan de grote kamer van het CBb:

Bestuursrechters moeten niet langer actief toetsen of sprake is van een overschrijding van de in artikel 6:7 Awb opgenomen termijnen. Zij moeten daartoe alleen overgaan als een andere partij daar een grond over aanvoert. Dat is weliswaar niet in lijn met artikel 6:11 Awb, maar deze bepaling wordt, als het aan de A-G ligt, niet langer ambtshalve gehandhaafd. De Centrale Raad kwam eerder tot een vergelijkbaar oordeel (waarover hierna meer).

Bestuursorganen en bestuursrechters moeten in hun (op grond van artikel 3:45 Awb en artikel 8:77, eerste lid, onder f, Awb verplichte) rechtsmiddelenvoorlichting wijzen op de mogelijkheid om een pro forma bezwaar- of beroepschrift in te dienen, zodat indieners – zo nodig – meer tijd hebben om hun gronden te formuleren.

In tweepartijengeschillen moeten bestuursorganen en bestuursrechters soepeler omgaan met artikel 6:11 Awb, inzake de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen. Het advies van de A-G is om in zulke zaken die bepaling ruimhartiger toe te passen, omdat er geen andere belangen betrokken zijn dan die van de aanvrager en het bestuursorgaan. Het argument van rechtszekerheid is in deze situatie van minder groot belang, omdat er geen derden zijn – zoals vergunninghouders – die hun handelen moeten kunnen afstemmen op de uit het betreffende besluit voortvloeiende rechten en verplichtingen, zoals het onaantastbaar worden van het besluit. De A-G vindt dat deze ruimhartiger benadering in ieder geval moet gelden voor alle financiële beschikkingen (in de zin van artikel 4:12, eerste lid, Awb). Voor drie- of meerpartijengeschillen blijft de strenge lijn van artikel 6:11 Awb – gelet op de daarmee gemoeide belangen van rechtszekerheid – het uitgangspunt, zo luidt het advies van de A-G. Als voorbeeld noemt de A-G (in overweging 4.4) geschillen over een omgevingsvergunning, waarbij meerdere belanghebbenden (zoals omwonenden) betrokken kunnen zijn.

Wordt een persoon of bedrijf vertegenwoordigd door een professionele rechtsbijstandverlener (zoals een advocaat of rechtsbijstandsverzekeraar), dan komt een termijnoverschrijding voor rekening van de persoon of het bedrijf dat deze gemachtigde in de arm heeft genomen. De A-G is er voorstander van om ook ten aanzien van deze beroepsmatige gemachtigden soepeler om te gaan met de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding, bijvoorbeeld in het geval een gemachtigde in een laat stadium van de termijn wordt geconfronteerd met ziekte of andere omstandigheden die hem beletten om tijdig een rechtsmiddel aan te wenden.

De bewijsvoering ten aanzien van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding blijft bij de indiener liggen, als het aan de A-G ligt. Wel is hij voorstander van een soepele bewijsmaatstaf: aan de bewijsvoering moeten niet al te hoge eisen worden gesteld door het bestuursorgaan en de bestuursrechter. Daarmee lijkt de A-G af te willen van de praktijk waarbij alleen een verklaring van een arts kan dienen om ontstentenis van een indiener of gemachtigde te bewijzen. Wanneer niet alle aspecten van het beroep op de verschoonbaarheid met stukken kunnen worden onderbouwd, zou dat geen belemmering moeten vormen voor het aannemen van verschoonbaarheid.

Bij de toepassing van artikel 6:11 Awb kan rekening worden gehouden met de omvang van de termijnoverschrijding. Daarbij geldt dat naarmate de overschrijding langer is, de persoonlijk omstandigheden als reden voor verschoonbaarheid ingrijpender moeten zijn. Overschrijdingen van meer dan één jaar zijn in beginsel niet verschoonbaar.

Aparte vuistregels voor individuele burgers en kleine(re) bedrijven

De A-G heeft in het bijzonder oog voor individuele burgers en kleine bedrijven. Voor deze groep formuleert de A-G vier aparte vuistregels voor een ruimhartiger toepassing van artikel van artikel 6:11 Awb:

Een beperkte overschrijving van maximaal één week moet generiek verschoonbaar zijn voor burgers en kleine bedrijven, gelet op de grote gevolgen die een overschrijding heeft voor deze groep betrokkenen;

Een beroep op verschoonbaarheid wegens beperkt doenvermogen als gevolg van ziekte en andere ernstige persoonlijke problematiek mag niet worden afgewezen. Niet iedere betrokkene kan immers direct een gemachtigde instellen of is op de hoogte van de mogelijkheid om een pro forma bezwaar- of beroepschrift in te dienen;

Overbelasting of stress als gevolg van externe gebeurtenissen (aardbeving, brand of watersnood) kunnen – naast psychisch onvermogen, ernstige ziekte of een ongeval – reden zijn voor de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding, nu deze gebeurtenissen het doenvermogen van een betrokkene zeer kunnen beperken en in de weg kunnen staan aan een tijdige indiening; en

Van een burger mag niet worden verwacht dat hij ruim voor dat einde al bezwaar of beroep had moeten instellen, zodat hij eventueel kan anticiperen op een ingrijpende gebeurtenis zoals een mogelijke ziekte of een onverwacht ongeval. Wezenskenmerk van deze gebeurtenissen zijn immers hun onvoorspelbaarheid.

De door de A-G voorgestelde vuistregels laten een duidelijke verschuiving zien naar het burgerperspectief. De A-G heeft daarmee oog voor de problemen waarmee betrokkenen tijdens de bezwaar- of beroepstermijn geconfronteerd kunnen worden. Daarnaast stapt de A-G af van de gedachte dat iedereen bekend is met de finesses van de Awb (de zeswekentermijn, de mogelijkheid van het pro forma instellen van een rechtsmiddel) en de gedachte dat iedereen in staat is om een besluit met rechtsmiddelenclausule te lezen én te begrijpen. De geformuleerde vuistregels vormen daarmee een duidelijke concretisering van het voorstel van de A-G om ruimhartiger verschoonbaarheidskoers te gaan varen.

Conclusie past in recente ontwikkelingen

Hoewel naar de conclusie van de A-G werd uitgekeken, zijn niet alle elementen een verrassing. De aanbevelingen passen dan ook – zoals de A-G zelf ook vaststelt in onderdeel 6 van zijn conclusie – in eerdere ontwikkelingen in de rechtspraak en de discussie over deformalisering van het bestuursrecht.

9 juli-uitspraak van de gemengde kamer van de Centrale Raad

De aanbevelingen om de ambtshalve toetsing van de wettelijke bepalingen over de tijdigheid van een bezwaar- en beroepschrift los te laten, zijn in belangrijke mate in lijn met de 9 juli-uitspraak van de (gemengde kamer van de) Centrale Raad van Beroep. Sinds die uitspraak toetsen de bestuursrechters in eerste aanleg niet langer ambtshalve of tijdig bezwaar is gemaakt. De hogere beroepsrechters toetsen op hun beurt niet meer ambtshalve of tijdig beroep bij de rechtbank is ingesteld. Daarmee werd in 2021 al koers gezet op een deformalisering van de toepassing van de bepalingen over de termijn voor het instellen van rechtsmiddelen. Die bepalingen behelzen dwingend recht, maar worden sindsdien niet meer van openbare orde geacht (en dus niet ambtshalve door de bestuursrechter getoetst). De A-G stelt voor om de eerder door de Centrale Raad ingezette koers voort te zetten door in tweepartijengeschillen voortaan ook niet meer in de eigen instantie ambtshalve te beoordelen of het rechtsmiddeltijdig is ingesteld.

Toepassing soepelere bewijsmaatstaf door de Afdeling

De A-G verwijst in zijn conclusie ook nadrukkelijk naar de uitspraak van de Afdeling (ABRvS 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:84) die een versoepeling bevat van de vaste rechtspraak dat de rechtszoekende die te laat op de hoogte raakt van een besluit, toch verschoonbaar een rechtsmiddel kan instellen, door dit te doen binnen twee weken nadat hij van het besluit op de hoogte raakte. In de uitspraak van januari 2023 oordeelde de Afdeling – onder verwijzing naar de omstandigheden van het geval – het ontbreken van een niet-thuis-bericht van de postbezorger, geen bijstand door een professionele gemachtigde – dat het beroep, ook al was het buiten de tweewekentermijn ingediend, niet te laat was ingesteld. Met het vasthouden aan de termijnen voor bezwaar en beroep wordt beoogd rechtsonzekerheid te voorkomen die ontstaat doordat een besluit ook na het verstrijken van die termijnen niet onaantastbaar blijkt te zijn, zo overwoog de Afdeling. Omdat het ging om een tweepartijengeschil, waarbij geen belangen van derden betrokken waren, kwam de rechtszekerheid niet in het geding. Deze benadering in tweepartijengeschillen wordt ook in deze conclusie omarmd.

Concept-wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb

De conclusie van de A-G kan niet los worden gezien van het voorstel voor de aanpassing van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat begin 2023 ter pre-consultatie is gepubliceerd, waarnaar ook door de A-G wordt verwezen. In het concept voor het Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb wordt vastgehouden aan de zeswekentermijn, maar in bepaalde gevallen (grotendeels financiële beschikkingen en tweepartijengeschillen) wordt een termijn van dertien weken voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift voorgesteld. Daarmee worden voorbereidingen getroffen om ook via wetgeving tegemoet te komen aan burgers of bedrijven die (al dan niet tijdelijk) worden geconfronteerd met een beperkt(er) doenvermogen. In het voorstel wordt eveneens een soepeler omgang met de verschoonbaarheid van de termijn voorgesteld. De aanbevelingen die de A-G in de conclusie doet, sluiten goed aan bij de wens om de Awb meer in dienst te stellen van de burger en de menselijke maat in het bestuurs(proces)recht te vergroten.

Automatische conversie van te laat gemaakte (niet-ontvankelijke) bezwaren in verzoeken tot heroverweging van rechtens onaantastbaar besluit

De A-G sluit af met het advies om het er voortaan voor te houden dat bestuursorganen verplicht zijn om een te laat gemaakt – en dus niet-ontvankelijk – bezwaar ambtshalve op te vatten als een verzoek tot heroverweging van het daardoor in rechte onaantastbaar geworden besluit. Daarbij doet het niet ter zake of de bezwaarmaker in zijn (te late) bezwaarschrift al of niet (ook) heeft verzocht om herziening van het besluit (zie CBb 7 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:299). De A-G is van oordeel dat een (in een bezwaarschrift ingelezen) verzoek tot heroverweging moet worden afgewezen als de belangen van derden zich tegen honorering verzetten, maar dat het– zoals ook aangekaart in de conclusie over het terugkomen van onherroepelijke boetebesluiten – moet worden toegewezen als nieuwe feiten en omstandigheden daartoe nopen of als het besluit onmiskenbaar onjuist is en de weigering om het te heroverwegen daarom evident onredelijk is. Ook dit laatste advies past in de algemene tendens van deformalisering die in het bestuursrecht zichtbaar is.

Afsluiting

Wij verwachten dat de grote kamer van het CBb eind 2023 of begin 2024 uitspraken zal doen naar aanleiding van deze conclusie. Wanneer het CBb de A-G volgt in zijn soepelere en ruimhartigere benadering van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding, dan past die ontwikkeling bij de ontwikkelingen die zich in de recente uitspraken de Afdeling en de Centrale Raad over de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen hebben gedaan. De verwachting is dan ook dat de grote kamer de aanbevelingen van de A-G (al dan niet ten dele) zal overnemen. Tot het zover is kan deze conclusie worden gezien als een belangrijke leidraad voor rechtzoekenden die geconfronteerd worden met een (dreigende) niet-ontvankelijkverklaring vanwege een termijnoverschrijding en bestuursorganen die ter zake een beslissing dienen te nemen.