Het belanghebbendebegrip als toegangsvraagstuk: conclusie raadsheer A-G over ‘afgeleid belang’

In zijn conclusie van 7 november 2018 formuleert raadsheer advocaat-generaal Widdershoven vijf vuistregels die richtinggevend zouden moeten zijn bij het leerstuk van ‘afgeleid belang’ in het kader van het belanghebbendebegrip in de Algemene wet bestuursrecht (art. 1:2 lid 1 Awb).

Belanghebbendebegrip
en afgeleid belang

Het leerstuk van afgeleid belang houdt in dat een persoon niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 lid 1 Awb kan worden aangemerkt als hij slechts indirect, dus niet rechtstreeks, via het belang van een ander, door een besluit in zijn belangen wordt geraakt. Een standaardvoorbeeld is de situatie waarin een subsidie van een werkgever wordt ingetrokken. De werknemers zijn dan doorgaans geen belanghebbende. Hun belangen lopen parallel aan die van de werkgever en zij worden uitsluitend via hun arbeidsovereenkomst met de werkgever door de intrekking geraakt. Wanneer iemand niet als belanghebbende wordt aangemerkt, staan er voor hem geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen als bezwaar en beroep open tegen het besluit. Hij kan dan alleen nog terecht bij de burgerlijke rechter.

Conclusie ook van belang buiten het sociaal domein

De (grote kamer van de) Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft de raadsheer A-G om een conclusie gevraagd over de toepassing van het leerstuk van het afgeleid belang in algemene zin en in het bijzonder in het sociaal domein. Aanleiding daarvoor is ten eerste een zaak over de vraag of een zorgverlener belanghebbende is bij een besluit van het college van burgemeester en wethouders gericht aan een van zijn cliënten. De cliënt mag volgens het besluit zijn persoonsgebonden budget niet meer bij hem besteden omdat de zorg van onvoldoende kwaliteit zou zijn. Een tweede zaak gaat over een verzekeringsmaatschappij en de vraag of zij belanghebbende is bij een besluit waarbij een arbeidsongeschiktheidsuitkering aan een werknemer is toegekend. De werkgever van de werknemer was bij de verzekeringsmaatschappij verzekerd tegen het risico van arbeidsongeschiktheid van haar werknemers. De werkgever was op het moment van het besluit failliet en daardoor niet meer in staat de uitkering te betalen. Hoewel deze twee zaken specifiek zien op het sociaal domein, heeft de CRvB gevraagd om ook in te gaan op het afgeleid belang in algemene zin. Daarom is de conclusie van de raadsheer A-G ook van belang voor toepassing van het leerstuk buiten het sociaal domein.

Vijf vuistregels

De raadsheer A-G onderschrijft de huidige rechtspraak van de drie hoogste bestuursrechters over afgeleid belang op hoofdlijnen, maar hij constateert ook dat zij niet op een lijn zitten. De CRvB is dogmatisch het strengst, de Afdeling is het minst streng en het CBb zit dichter bij de Afdeling dan bij de CRvB. Verder signaleert de raadsheer A-G dat de toegepaste nuanceringen niet altijd even consistent en voorspelbaar worden toegepast. Gelet hierop formuleert hij vijf vuistregels die de rechtspraak nader kunnen structureren, verhelderen en hier en daar verruimen.

1.Afgeleid belang is niet aan de orde als de derde in kwestie een zelfstandig eigen belang heeft dat bij het besluit rechtstreeks betrokken is. Een dergelijk eigen belang kan in een andere hoedanigheid bestaan, maar bijvoorbeeld ook vanwege de reële mogelijkheid dat de derde in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend eigen belang wordt geschaad.

2.Afgeleid belang moet de derde niet worden tegengeworpen als zijn belang bij een besluit materieel niet parallel loopt met dat van de eerstbetrokkene.

3.Afgeleid belang moet de derde niet worden tegengeworpen als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangpositie bij het besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt.

4.Afgeleid belang kan aan de derde worden tegengeworpen als zijn belang parallel loopt met dat van de eerstbetrokkene en zijn belang uitsluitend via een contractuele relatie met de eerstbetrokkene bij dat besluit betrokken is.

5.In plaats van de verwevenheidscorrectie die in de rechtspraak van de Afdeling thans soms wordt toegepast om de bestuurder/enig aandeelhouder als belanghebbende aan te merken als alleen hij en niet de vennootschap zelf beroep tegen het besluit heeft ingesteld, moet dat beroep worden toegerekend aan de vennootschap.

Het
belanghebbendebegrip
als toegangsvraagstuk

Het springt positief in het oog dat de raadsheer A-G het belanghebbendebegrip vooral benadert als toegangsvraagstuk. Dit komt vooral tot uitdrukking door het zogenaamde ‘congruentievereiste’ als ankerpunt te positioneren. Dit houdt in dat een derde door de bestuursrechter als belanghebbende bij een besluit moet worden aangemerkt – en dus niet als afgeleid belanghebbende buiten de deur moet worden gehouden – als dat besluit in beginsel jegens hem onrechtmatig kan zijn in de zin van artikel 6:162 BW en derhalve aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW wordt voldaan.

Dit ankerpunt houdt verband met de rechtsmachtverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter en beoogt te voorkomen dat te strikte hantering van de leer van afgeleid belang door de bestuursrechter ertoe leidt dat de derde voor een doeltreffende rechtsbescherming tegen het besluit moet en kan uitwijken naar de burgerlijke rechter. Dit kan leiden tot tegenstrijdige rechtspraak tussen de bestuursrechter en civiele rechter over hetzelfde besluit en is bovendien in strijd met de gedachte dat de bestuursrechter speciaal is ingesteld om de rechtmatigheid van besluiten te beoordelen, aldus de raadsheer A-G.

In het licht van het voorgaande past ook de opmerking van de raadsheer A-G dat hij de wens dat de kring van belanghebbenden beperkt moet blijven geen heel sterk argument acht voor de strikte toepassing van de leer van afgeleid belang. Integendeel, gelet op de toegangsfunctie van het belanghebbendebegrip zou de bestuursrechter naar onze mening bij de interpretatie van artikel 1:2 lid 1 Awb steeds moeten betrekken waarom het gerechtvaardigd is dat een rechtszoekende geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming zou toekomen en zijn heil zou moeten zoeken bij de burgerlijke rechter.

Ketenbesluitvorming

Een aspect dat de raadsheer A-G in algemene zin buiten beschouwing heeft gelaten, is de problematiek van de ketenbesluitvorming. Deze problematiek doet zich voor in de zaak over de verzekeringsmaatschappij, waarbij sprake is van een uitkeringsbesluit en een toekomstig verhaalsbesluit. De vraag die hier speelt, is of de verzekeringsmaatschappij moet opkomen tegen het besluit over de uitkering, of dat hij het besluit moet afwachten waarbij de uitkering op haar wordt verhaald. De raadsheer A-G heeft deze problematiek niet in algemene zin behandeld, maar alleen in de specifieke context van de zaak over de verzekeringsmaatschappij. De reden daarvoor is dat dit aspect op zich niets te maken heeft met het leerstuk van afgeleid belang en een omvangrijke problematiek betreft. Mogelijk dat dit thema nog eens aan de orde komt in een separaat conclusieverzoek.

Te ver verwijderd verband

Het begrip ʻafgeleidʼ belang moet niet verward worden met de gevallen waarin het verband tussen het besluit en de gestelde belangenschending te ver verwijderd is. Het gaat hier om een ander aspect van de component ‘rechtstreekse betrokkenheid’ zoals bedoeld in artikel 1:2 lid 1 Awb. Een voorbeeld is de uitspraak over een onderneming die een hengelsportzaak exploiteerde. De onderneming had bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aangewend tegen een besluit om een vergunning te verlenen aan beroepsvissers voor het vissen met maximaal 2.500m staand want. Door het vissen met staand want binnen het gebied door beroepsvissers is het voor sportvissers de laatste jaren niet langer aantrekkelijk om in het gebied op zeebaars te vissen. Hierdoor komen er minder sportvissers in de winkel en daalt de omzet. De rechtbank oordeelde dat er sprake was van een afgeleid belang, maar de Afdeling oordeelde dat dit niet relevant is. Het gaat erom, aldus de Afdeling, dat het belang van de hengelsportonderneming als in een te ver verwijderd verband staand belang wordt aangemerkt niet wegens de relatie met de beroepsvissers, maar wegens een te ver verwijderd verband tussen het gestelde geschade belang en het bestreden besluit. Zie ABRvS 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:952.

Uit de rechtspraak blijkt niet duidelijk welke criteria de bestuursrechter toepast om te oordelen wanneer sprake is van een ‘te ver verwijderd verbandʼ. Het zou dus goed zijn als de hoogste bestuursrechters eens op een rijtje zetten welke factoren in aanmerking moeten worden genomen om te beoordelen of een verband tussen het gestelde geschade belang en het bestreden besluit te ver verwijderd is. Het zou interessant zijn geweest als de raadsheer A-G ook daarover zijn licht had (kunnen) laten schijnen.