Nieuwe lijn in beleidstoetsing: rechter kijkt kritischer mee

De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft op 15 mei 2025 een uitspraak gedaan waarbij wordt ingegaan op de wijze waarop de bestuursrechter een bestreden besluit toetst als dat besluit (mede) is gebaseerd op beleid. Omdat het een ‘grote kamer’-uitspraak betreft, geldt deze nieuwe lijn voor het gehele bestuursrecht. In deze uitspraak verduidelijkt de Raad hoe de bestuursrechter voortaan besluiten toetst aan algemene rechtsbeginselen, met name aan het evenredigheidsbeginsel bij een beroep tegen een besluit dat berust op buitenwettelijk en tegenwettelijk beleid. De Raad onderscheidt voortaan drie soorten beleid: binnenwettelijk beleid, buitenwettelijk beleid en tegenwettelijk beleid. Voor gemeenten betekent dit dat de rechter voortaan kritischer zal kijken naar de manier waarop beleid in concrete gevallen wordt toegepast.

Verschillende soorten beleid

Binnenwettelijk beleid: beleid met een grondslag in de wet;

Buitenwettelijk beleid: beleid zonder wettelijke grondslag, maar wel gebruikt als basis voor besluiten;

Tegenwettelijk beleid: beleid dat juist afwijkt van een wettelijk voorschrift.

Wat verandert er precies?

1. Binnenwettelijk beleid

De wijze van toetsing bij binnenwettelijk beleid blijft ongewijzigd. Aan de hand van eerdere rechtspraak van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2022:285) en het CBb (ECLI:NL:CBB:2024:190) wordt de intensiteit van deze toetsing (met name aan het evenredigheidsbeginsel) verduidelijkt.

De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel verloopt via de volgende drie stappen:

Geschiktheid: is het beleid geschikt om het beoogde doel te bereiken?

Noodzaak: is de maatregel noodzakelijk, of waren er minder vergaande alternatieven?

Evenwichtigheid: leidt toepassing van het beleid tot een evenwichtige uitkomst in het concrete geval?

De intensiteit van de toetsing (terughoudend of intensief) hangt af van verschillende factoren.

2. Buitenwettelijk beleid

De wijze van toetsing bij buitenwettelijk beleid wordt aanzienlijk verruimd.

Anders dan voorheen, wordt ook buitenwettelijk beleid getoetst op rechtmatigheid en daarmee aan hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Ook bij buitenwettelijk beleid is de intensiteit van de toetsing afhankelijk van verschillende factoren. Maar, anders dan bij binnenwettelijk beleid, wordt bij buitenwettelijk beleid de beslissingsruimte die het bestuursorgaan heeft om zijn beleid te bepalen, niet ingekaderd door de formulering en de systematiek van wettelijke voorschriften. Die zijn er immers niet. De beslissingsruimte is dus groot, wat in beginsel leidt tot een terughoudender toets dan bij binnenwettelijk beleid. Dat het bestuursorgaan verplicht is te handelen overeenkomstig het beleid geldt voor alle soorten beleid, dus ook voor buitenwettelijk beleid.

3. Tegenwettelijk beleid

Bij tegenwettelijk beleid geldt een andere wijze van toetsing dan bij binnenwettelijk en buitenwettelijk beleid.

Dit beleid wordt niet exceptief getoetst aan hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen en ander (on)geschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Reden: het bestuursorgaan heeft, met het oog op een evenredige uitkomst, er bewust voor gekozen om ten gunste van een specifieke categorie of groep van het wettelijke voorschrift af te wijken. Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel zou ertoe kunnen leiden dat (delen van) het beleid onevenredig worden geacht, met als gevolg dat het bestuursorgaan nóg verder in strijd met de wet zou moeten handelen om aan dat beginsel te voldoen. Volgens de Raad strekt het evenredigheidsbeginsel niet zo ver.

De rechter toetst daarom in twee stappen:

Toepassing van het beleid: is het tegenwettelijk beleid in het concrete geval correct toegepast?

Rechtmatigheid van het besluit: berust het bestreden besluit op een juiste wettelijke grondslag en is het niet in strijd met hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen en ander (on)geschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel?

Deze tweede toets gebeurt op dezelfde wijze als wanneer geen beleid van toepassing is. Het bestaan van het tegenwettelijk beleid wordt bij deze beoordeling als het ware ‘weggedacht’.

Toegespitst op de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel betekent dit dat de bestuursrechter voortaan zal beoordelen of in het concrete geval het dwingende wettelijke voorschrift waarvan met het tegenwettelijk beleid is afgeweken, buiten toepassing moet blijven wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Gaat het om een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, dan wordt beoordeeld of het besluit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel zoals besproken in de uitspraak van het College van 26 maart 2024 (in 8.2) en verduidelijkt in 8.1 van de uitspraak van 24 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:927).

Is het tegenwettelijk beleid in strijd met een wet in formele zin, dan wordt beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die niet of niet volledig zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Alleen als zulke omstandigheden zich voordoen, is er ruimte voor toetsing van het besluit aan (onder andere) het evenredigheidsbeginsel, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak overwoog in de uitspraak van 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:772).

Wat betekent dit voor de praktijk en voor jouw als professional?

Voor bestuursorganen die met beleid werken is nu duidelijk hoe het beleid geduid moet worden en op welke manier de bestuursrechter dit beleid en daarop gebaseerde besluiten zal toetsen. Sommige bestuursorganen zullen in de uitspraak aanleiding zien om hun beleid te wijzigen.

Wat betekent de uitspraak voor jouw (omgevings)beleid? Welke gevolgen brengt de verfijning van de rechterlijke beleidstoetsing met zich mee en op welke manier kun je daar zorgvuldig mee omgaan?

Dit artikel verscheen oorspronkelijk bij

Lybrae Omgevingsadvies

.