Staat wint hoger beroep over schonere lucht in milieuzaak

Bij arrest van 7 mei 2019 oordeelde Gerechtshof Den Haag in het kader van het hoger beroep van de vereniging Milieudefensie en stichting Adem in Rotterdam (kort samengevat) dat de plannen van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat voor verbetering van de luchtkwaliteit afdoende zijn. Het nemen van extra maatregelen is dan ook niet noodzakelijk.

Dit arrest van het Hof volgt op een reeks eerdere vonnissen in het geschil tussen Milieudefensie en de Staat der Nederlanden. Zo heeft Milieudefensie de Staat in 2016 gedagvaard om de staat ertoe te (laten) verplichten meer te doen aan de terugdringing van het fijnstofgehalte in de lucht. Vanwege een uitgestelde behandeling van de bodemprocedure, spande Milieudefensie in september 2017 een kort geding aan. De kortgedingrechter sprak in het voordeel van Milieudefensie een voorlopig oordeel uit en droeg de overheid op direct maatregelen te nemen in het kader van de terugdringing van het fijnstofgehalte in de lucht. Met goed gevolg: uit nieuwsartikelen blijkt dat de overheid zo’n 10 miljoen euro heeft uitgegeven aan ‘verbetermaatregelen’. Tegen dit kortgeding vonnis heeft de Staat (overigens) hoger beroep aangetekend en kreeg in mei vorig jaar bij het Hof alsnog gelijk.

Beoordeling door het Gerechtshof Den Haag
Volgens vaste rechtspraak kunnen belangenorganisaties als Milieudefensie en Adem kunnen bij de burgerlijke rechter opkomen voor personen wiens belangen zij behartigen indien ten aanzien van deze personen een schending van de artikelen 2 en 8 het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), inhoudende het recht op leven en gezondheid, dreigt. Kort samengevat menen Milieudefensie en Adem dat de Staat onvoldoende maatregelen treft om ervoor te zorgen dat de lucht in Nederland schoner wordt. De stelling is dat men vanwege de luchtverontreiniging door fijnstof en stikstofdioxide gezondheidsschade kan oplopen en eerder kan overlijden.

Milieudefensie en Adem vorderen, vereenvoudigd, primair:

een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens hen handelt door geen maatregelen te treffen die ertoe leiden dat de normen van de WHO-guidelines worden gehaald, en

een veroordeling van de Staat om binnen een half jaar alsnog aan die normen te voldoen, zo nodig door het maken van een effectief Luchtkwaliteitsplan als bedoeld in art. 23 van de Richtlijn;

Volgens Milieudefensie en Adem moet de Staat voldoen aan de normen die de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) als richtlijn hanteert. Die normen schrijven voor hoeveel fijnstof en stikstofdioxide maximaal in de lucht mag voorkomen. De normen van de WHO gaan verder dan de normen die in de Nederlandse regelgeving is verankerd én gaan verder dam de normen die zijn voorgeschreven door de Europese Unie. Om aan deze strengere normen van de WHO te voldoen, zal de Staat maatregelen moet treffen. In het geval de Staat dit nalaat, wordt volgens Milieudefensie en Adem onrechtmatig gehandeld. Subsidiair stellen Milieudefensie en Adem zich op het standpunt dat de Staat onvoldoende maatregelen treft om de Europese normen na te komen. Zo wordt gesteld dat de luchtkwaliteit in Nederland al jaren geleden aan die Europese normen had moeten voldoen. Milieudefensie en Adem vorderen (kort samengevat) een bevel van de rechter dat de Staat zorg moet dragen dat de luchtkwaliteit binnen Nederland binnen zes aan die normen voldoet.

Het Hof wijst de vorderingen van Milieudefensie en Adem af. Het Hof oordeelt dat de normen van de WHO aanbevelingen zijn en geen bindende voorschriften, waardoor de Staat niet handelt in strijd met het recht op leven en gezondheid door deze aanbevelingen niet meteen in te voeren. Deze grondrechten, als bedoeld in artikel 2 jo. 8 van het EVRM, laten de Staat ruimte om een eigen afweging te maken over de snelheid waarin verdergaande maatregelen worden genomen (de zogenoemde ‘margin of appreciation’). Overigens overweegt het Hof dat de Staat volgens al naar de WHO-normen toewerkt.

Het Hof oordeelt daarnaast (in overeenstemming met de stelling van Milieudefensie en Adem) dat de luchtkwaliteit in Nederland nog niet overal aan de Europese normen voldoet, terwijl de termijnen waarbinnen Nederland aan die normen had moeten voldoen al in 2011 (voor fijnstof) en 2015 (voor stikstofdioxide) afliepen. Het Hof overweegt dat de Staat eerder met een plan had moeten komen om de resterende knelpunten aan te pakken.

Ondanks deze overwegingen meent het Hof dat een bevel hier niet op zijn plaats is: het Hof overweegt dat niet het verleden, maar vooral de toekomst van belang is. Nu de Staat in september 2018 een luchtkwaliteitsplan ( Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL)) heeft opgesteld om de resterende overschrijdingen versneld op te lossen, is een bevel niet (langer) noodzakelijk. Van belang in dit kader is dat Milieudefensie en Adem tijdens de procedure bij het Hof geen kritiek hebben geuit op het NSL. Het Hof gaat ervan uit dat de Staat het NSL daadwerkelijk zal gaan uitvoeren (op korte termijn) en acht de plannen van de regering om de luchtkwaliteit op probleemlocaties te verbeteren, voldoende.

Vervolg?
Milieudefensie is niet de eerste belangenorganisatie die de Staat voor de rechter heeft gedaagd in een milieukwestie; zo schreven wij al eerder in onze blog over de Urgenda-zaak, waarin de Staat werd gedagvaard wegens onrechtmatig handelen, in strijd met de grondwettelijke zorgplicht voor de bescherming en verbetering van het leefmilieu en artikel 2 jo. 8 van EVRM. De Staat werd zowel door de rechtbank als het Gerechtshof veroordeeld tot het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen eind 2020 met tenminste 25% ten opzichte van 1990. Inmiddels is door de Staat cassatie ingesteld: het is nu aan de Hoge Raad om zich over deze kwestie te buigen.

Na de Urgenda-zaak leek een precedentwerking aannemelijk; na het arrest van het Hof inzake Milieudefensie is dit nog maar de vraag.

Binnen een termijn van drie maanden kan cassatie bij de Hoge Raad worden ingesteld. Milieudefensie lijkt nog niet te weten of cassatie zal worden ingesteld. Wij volgen de zaak op de voet!

Deze blog is mede tot stand gekomen door bijdragen van Mehraban Mameli