Ook hoger beroep in bodemprocedure geen uitkomst voor Milieudefensie

Op 7 mei 2019 heeft Milieudefensie de hoger beroepszaak in de bodemprocedure tegen de Staat verloren. In deze zaak (

ECLI:NL:GHDHA:2019:915

) stelt Milieudefensie samen met anderen de Staat aansprakelijk voor het onvoldoende nemen van maatregelen voor een schonere lucht. Nadat de vorderingen van Milieudefensie in eerste aanleg door de rechtbank in de bodemprocedure zijn afgewezen, laat Milieudefensie het er niet bij zitten. In een parallelle procedure had Milieudefensie wel succes. Daar heeft de kortgedingrechter de Staat opgedragen in actie te komen. Ondanks dat de Staat met succes tegen de

uitspraak

van de kortgedingrechter in

hoger beroep

is gegaan, zijn er al wel maatregelen getroffen. Tegen het

vonnis

van de rechtbank in de bodemprocedure heeft Milieudefensie hoger beroep ingesteld met de volgende uitkomst.

Achtergrond

De lucht in Nederland, maar ook op andere plekken ter wereld, wordt flink verontreinigd door fijnstof en stikstofdioxide. Met name in de grote steden blijken de concentraties van deze twee luchtvervuilers vaak erg hoog te zijn, met alle gevolgen voor de gezondheid van dien. De twee grote boosdoeners zijn het gemotoriseerde verkeer in de stad en de veehouderij op het platteland. In de Europese Richtlijn 2008/50/EG (verder: Richtlijn) is de ambitie uitgesproken de concentratie fijnstof en stikstofdioxide terug te dringen en zijn er grenswaarden vastgelegd die bepalen hoe hoog de concentratie van luchtvervuilers mag zijn. De Nederlandse wetgever heeft deze normen opgenomen in de Wet milieubeheer. Deze grenswaarden moesten voor stikstofdioxide en PM10 fijnstof in 2010 en voor PM2,5 fijnstof in 2015 bereikt zijn. De Staat heeft hiervoor uitstel aangevraagd en verkregen. Uit rapportages van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) blijkt dat de Staat niet overal in Nederland de concentratie luchtvervuilers voldoende heeft teruggedrongen. Ook niet na de uitgestelde termijnen.

Wat wil Milieudefensie?

Milieudefensie stelt in hoger beroep dat de Staat onvoldoende doet en heeft gedaan om de aanwezige fijnstof en stikstofdioxide in de lucht terug te dringen. Milieudefensie is ten eerste van mening dat de grenswaarden uit de Richtlijn te hoog zijn en dat de WHO-richtwaarden (die aanzienlijk strenger zijn, namelijk de helft van de normen uit de Richtlijn) gevolgd moeten worden. Hierin staan zij niet alleen, ook de Gezondheidsraad adviseert de regering deze WHO-richtwaarden aan te houden. Milieudefensie acht de Staat op grond van de artikelen 2 en 8 EVRM verantwoordelijk om maatregelen te nemen die ernstige gezondheidsschade voor burgers voorkomen. Op grond van deze artikelen kan de Staat een positieve verplichting hebben om het (gezins)leven van zijn inwoners te beschermen. In de eerder door het hof gewezen Urgenda-uitspraak (ECLI:NL:GHDHA:2018:2591) werd de Staat verantwoordelijk gehouden om op grond van de artikelen 2 en 8 EVRM de CO2-uitstoot terug te dringen. Het hof stelt in die zaak dat de Staat een ‘zorgplicht’ jegens de burgers heeft om ze te beschermen tegen de ‘ernstige dreigingen’ die klimaatverandering met zich meebrengt. Wij schreven daar al eerder over.

Ten tweede stelt Milieudefensie dat de Staat nalatig is met het implementeren van de Richtlijn. De nagestreefde grenswaarden uit de Richtlijn worden niet gehaald en er vinden nog steeds, jaren nadat de grenswaarden van luchtvervuilers hadden moeten worden bereikt, overschrijdingen plaats. De Staat is volgens Milieudefensie op basis van de Richtlijn gehouden om binnen de grenswaarden te blijven.

Het hof oordeelt

Hoewel de Staat de ambitie heeft om de WHO-richtwaarden aan te houden, zijn deze richtwaarden volgens het gerechtshof Den Haag (hierna: hof) aanbevelingen en geen harde normen. Met het niet volgen van deze richtwaarden handelt de Staat niet onrechtmatig of in strijd met grondrechten uit het EVRM. Ook heeft iedere lidstaat bij de invulling van de grondrechten beoordelingsruimte, ofwel een ‘margin of appreciation’. Het hof is van oordeel dat de manier waarop de Staat volgens Milieudefensie de WHO-richtwaarden zou moeten hanteren te kort door de bocht is. De Staat weegt hierbij ook economische en maatschappelijke belangen af. De maatregelen die genomen worden om schonere lucht te bewerkstelligen zijn complex en vergen een goede voorbereiding. De Staat moet al deze belangen afwegen bij het toepassen van de maatregelen en het tempo waarmee de WHO-richtwaarden behaald moeten worden, aldus het hof. Het hof wijst de vorderingen over dit standpunt af.

Over de nalatigheid van de Staat met betrekking tot het implementeren van de grenswaarden uit de Richtlijn oordeelt het hof als volgt. Het hof erkent dat de Staat eerder met een goed plan op de proppen had moeten komen om schonere lucht te bereiken. Daarnaast concludeert het hof dat op veel plaatsen in Nederland de grenswaarden nog steeds niet behaald zijn. In het vonnis van de kortgedingrechter in eerste aanleg is de Staat opgedragen om zo snel mogelijk met een plan te komen om de knelpunten in Nederland, plekken waar nog steeds te hoge concentraties stikstofdioxide en fijnstof in de lucht worden gemeten, aan te pakken. Dit heeft in september 2018 geleid tot de vastgestelde Aanpassing Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Hierin wordt beschreven hoe de Staat de knelpunten zo spoedig mogelijk onder de grenswaarden uit de Richtlijn zal brengen. Het hof ziet geen reden om de Staat, nu de Staat al een plan van aanpak heeft ontwikkeld, een extra verplichting op te leggen. Ook deze vordering wijst het hof af.

Slotsom

Milieudefensie verliest, na de bodemzaak in eerste aanleg, ook het hoger beroep in de bodemprocedure. Dat neemt niet weg dat de Staat wel gehouden is op korte termijn met verbeteringen te komen. Deze ambities liggen vast in de Aanpassing NSL, die is ontstaan na de opgelegde verplichting van de kortgedingrechter. Tegen de uitspraak van het hof kan cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad. Of Milieudefensie de zaak zal casseren bij de Hoge Raad is nog niet duidelijk. Niet alleen met deze zaak, maar ook met bijvoorbeeld de Urgenda-zaak wordt het steeds meer duidelijk dat staten weldegelijk verplichtingen hebben naar hun burgers op het gebied van klimaat. Ook de juridische wereld stelt zich hier progressief in op. Dit levert spannende ontwikkelingen op die wij op de voet volgen.

Door Michèl Kaptein.